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【中国高等教育】马怀德:教育领域贯彻实施宪法的四个重点

来源:中国高等教育     发布时间:2018-05-18    阅读数:
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2017年5月3日,习近平总书记考察中国政法大学时发表重要讲话,指出“推进全面依法治国既要着眼长远、打好基础、建好制度,又要立足当前、突出重点、扎实工作”。十三届全国人大第一次会议通过的宪法修正案,就是着眼于实现 “两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦进行的法治领域的顶层设计,是打基础、建制度的重大举措。

宪法是国家根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,具有最高的法律地位、最高的法律效力和最高的法律权威。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。作为国家的根本大法,宪法应当保持稳定性、连续性和权威性,同时,也要与时俱进、完善发展,这是宪法发展的规律。

这次宪法修改,将党的十八大以来的重大理论创新、实践创新和制度创新上升为宪法规定,把党的十九大确定的理论观点和方针政策,特别是将“习近平新时代中国特色社会主义思想”作为我们国家长期坚持的指导思想写入宪法,为国家发展明确了方向,反映了全国各族人民的心声,体现了党和人民的共同意志,为国家长治久安、人民幸福安康、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定了坚实的制度基础,有利于实现国家治理体系和治理能力现代化,彰显了宪法的权威性和与时俱进的品格,是党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的生动实践。

宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。修改宪法是为了更好地实施宪法,让文本上的宪法“活起来”“落下去”,充分发挥国家根本法的作用。贯彻实施宪法将成为未来各领域各行业的重点工作。教育领域贯彻实施宪法,可以从四个方面展开。

让宪法法律走入各级各类教育课堂,成为一门必修的公民课

学校和家庭教育是弘扬宪法精神、形成全民法治信仰的最重要环节。每个人的世界观、人生观、价值观都是在耳濡目染、点滴教育、不断熏陶中逐步形成的,宪法意识也不例外。我们需要在家庭、幼儿园、小学、中学加大宪法法律宣传教育的力度,在公民成长的全阶段灌输和渗透宪法意识,用人们喜闻乐见又易于接受的方式培育法治观念和法律素养。将法治教育纳入国民教育体系,将法治课作为中小学的必修课,首先要在宪法知识的普及和宪法意识的培育上下功夫。比如要教会他们树立宪法的权威,理解公民的权利义务,清楚国家的制度,明晰机构的设置,掌握契约的精神,知晓行为的底线等。只有从这个阶段增强青少年的法治观念和意识,才能够在他们长大成人后树立牢固的宪法意识和法治信仰。

我国宪法确认了党和国家事业发展的成就,确认了我国政体和国体,明确了国家的根本任务、发展道路和指导思想,确认了基本政治、经济、社会、文化等制度,明确了根本原则,确认了公民基本权利和义务,建立了国家机构,明确了相互关系。尊崇宪法、信仰宪法是每个公民对待国家、对待法治的基本态度,也是行使公民权利、履行公民义务的前提。做到尊崇和信仰宪法,必须首先学习和掌握宪法知识,理解宪法内容。因此,在各阶段的教育教学中,都应当教授宪法法律知识。通过潜移默化、润物无声的方式,让每一个公民都了解和理解宪法的基本内容。学前教育和义务教育阶段,要将宪法法律教育纳入国民教育体系,与培育弘扬社会主义核心价值观结合起来,采取灵活多样的方式,传授最基础的宪法法律知识,培育宪法精神,养成宪法意识。在高中和大学教育阶段,要把公民教育和宪法教育有机结合起来,全面普及宪法法律知识,强化宪法观念,增强宪法意识,培养学生成为合格公民。

抓住领导干部这个“关键少数”,增强宪法意识,牢固树立依宪治国、依宪执政的观念

习近平总书记强调,对领导干部的法治素养,从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓。领导干部和公务人员只有牢固树立依宪治国、依宪执政的观念,掌握宪法法律知识,形成法治思维,掌握法治方式,才能在日常工作中重视法治,依法行使权力、履行职责,法治国家、法治社会、法治政府才有望建成。党的十八大提出,提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。“法治思维”的根本是宪法意识,具体包括三点内涵:第一,心中有法。想问题、做决策、办事情都要时时刻刻紧绷宪法法律这根弦。任何人都没有超越宪法法律的特权,决不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。只有时刻考虑是不是合宪合法、有没有法律依据、符不符合法定权限、在不在法定程序范围内、有没有履行相关法律要求,才能形成法治思维。只有认识到权由法定、权依法使,营造出办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围,才能形成正确的宪法和法律意识。第二,权不离法。行使权力不离开宪法法律,每行使一项权力都能够严格按照法定权限行使。比如,行政决策、行政处罚、审批许可、行政强制,甚至奖励、签合同等,每项行政权力的行使都应严格按照法定权限和程序进行,使每一项权力的行使都能够严格地在宪法法律的范围内、在法治的轨道上进行。思维是人们认识问题的过程,建立在一些概念表象基础上,是通过分析、综合判断、推理得出结论的一个认识过程。如果每个人都能够在法治的理念、法治的概念基础上,用法治的精神指导我们认识、分析、推理、判断的过程,这就是法治思维。行使公权力的人首先应该具备宪法意识,这是第一位的。应当首先意识到自己的行为是否合宪合法,能不能做,做了会产生什么样的法律后果,要承担什么样的法律责任等,只有想清楚弄明白这些前提才能行使权力。第三,一断于法。所有的纠纷矛盾都必须靠法律做最终的判断,这就是法治思维。人治的思维不能保证结果的公正性、正当性、合法性,因此不能最终解决纠纷,反而可能引发更多的纠纷。通过法治的思维进行行政决策,行使行政权力,履行行政职责,化解纠纷矛盾,这是法律人内在的、必然的要求,同时也是对领导干部的重要要求。

完善以宪法为核心的教育法律法规体系

完善以宪法为核心的教育法律法规体系,既是全面推进依法治国的重要内容,也是教育领域贯彻落实宪法的具体行动。宪法是制定法律和完善法律体系的根本依据。教育领域贯彻实施宪法,必须加快形成完备的教育法律规范体系。教育领域已经制定了《学位条例》《义务教育法》《教师法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《通用语言文字法》《民办教育促进法》近10部法律,制定了《普通高等学校设置暂行条例》《教师资格条例》《中外合作办学条例》《教学成果奖励条例》等多部行政法规和行政规章。但是,随着中国特色社会主义进入新时代,我们由教育大国向教育强国迈进,教育领域的立法已经不能很好适应新时代新要求,亟待完善。一方面,要抓紧修改完善已有的法律法规,使之更加适应新时代发展教育强国的需要。另一方面,尚需制定新的法律法规,构建起以宪法为核心的教育法律法规体系。应抓紧研究制定《考试法》《终身学习法》《学位法》《教育投入法》《学校法》和《学前教育法》。只有坚持宪法统帅,才能确保教育法制统一,也才能形成完备的教育法律规范体系。完善教育法律法规体系,还必须坚持价值引领,体现中国特色。应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持社会主义核心价值观的要求,将其贯彻到教育立法的各个具体环节。在制定立法规划、立法工作计划时,要保证立法格局和立法思路在整体上符合新时代党的教育方针政策的要求。要坚持以人民为中心的思想,加强重点领域的教育立法,更多回应社会民众的需求。要更加充分地衡量、考虑各种利益,运用科学的方法,对多种利益、多种价值进行取舍,选择有利于人民的、有利于社会发展的立法策略,充分发挥立法的指引、宣示作用,通过立法引导社会走向。

完善教育法律法规体系,必须立足中国国情,从实际出发,坚持依法治国与以德治国相结合。中国法治有中国特色,我们需要借鉴国外法治有益经验,但不能照搬别国模式和做法。在这个问题上,我们要有底气、有自信,要努力以中国智慧、中国实践为世界法治文明建设作出贡献。形成完备的教育法律法规体系,必须加强重点领域的教育立法。一要坚持问题导向,立法解决新问题。随着我国法治建设进程加快,公众法律意识不断增强,加之现代科技的迅猛发展,人民群众对美好生活的需要不断增强,教育领域出现了各种法律问题亟待立法解决,应当加快制定修改相关法律法规。二要坚持科学立法,提高立法质量,确保务实管用。长期以来,立法领域积累的问题主要表现为民主性和科学性不足。为此,应当改进立法方式,拓展人民参与立法的途径,通过专家论证、公开征询立法项目、委托无利害关系第三方草拟法律法规草案等方式,让立法更加体现广大人民的意志,顺应民心,反映民意,最大限度地遏制部门利益,实现民主立法。应当强调立法的科学性,改变过去“立法宜粗不宜细”的做法,提高法律规范的精细化程度,确保立法务实管用。

贯彻落实宪法修正案关于监察制度的相关规定,完善高校监察体制机制

宪法修正案在国家机构一章中增写监察委员会一节,确立监察委员会作为国家机构的法律地位,表明了我们党坚持依法治国首先要依宪治国、依法执政首先要依宪执政的鲜明立场。宪法修正案关于监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、领导体制、工作机制等规定,既是对近年来国家监察体制改革成果的升华,也是确立监察机构宪法地位的重要方式,为制定《监察法》、成立国家和各级监察委员会奠定了坚实的宪法基础,为全面从严治党、深化依法治国实践、推动反腐败斗争向纵深发展提供了权威的宪法依据,是开展国家监察工作的基本遵循,有利于在全社会进一步树立宪法权威、增强宪法意识、确保宪法中的监察条款得到有效实施。

习近平总书记指出:“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革,是在全面推进依法治国大背景下实现党内监督与国家监督制度有机统一的重大制度创新,将对包括教育机构在内的所有公权力主体产生深远影响。按照宪法和《监察法》规定,公办学校的管理人员是行使公权力的公职人员,属于监察对象。作为国家设立的高等学校,当务之急是落实好宪法法律规定,依法理顺教育系统监察体制机制,实现监察全覆盖,在构筑不能腐的体制机制上不断向前迈进。

一要改革监察体制。按照宪法和《监察法》规定,在“一府一委两院”新体制下,监察机关是与行政机关、审判机关、检察机关平行的国家机关,与高等学校内设的监察机构不同,因此,必须对现有的高校监察体制进行调整。考虑到作为事业单位的高校与其他国家机关在组织结构、日常工作等方面存在较大差异,可以考虑采取派驻监察机构或者监察专员的方式,实现对高校监察对象的全覆盖。具体而言,可以根据谁负责监督谁负责派驻的原则确定派驻主体。如教育部部属高校由驻教育部监察组(监察局)派驻,地方所属高校由地方监察委派驻,与高校纪委合署办公。派驻主要通过强调双重领导来实现。各高校提名监察组组长(专员),需经派驻机关同意。这一机制可以保证高校监察组负责人在了解高校相关工作的前提下,对上级监察机关负责。

二要明确监察对象。《监察法》规定,事业单位中的管理人员属于监察对象。按照这一规定,各个高校的校领导承担管理职责,属于监察对象。目前,各个高校正在进行教学科研的体制机制改革,大量的权限下放到二级学院行使,二级学院领导与职能部门领导同样承担大量的管理职责,也应当纳入监察范围,接受监督。如果从接受国家财政供养的角度出发,进入事业编制的高校教师也应该接受监督。为此,应尽快制定《公办事业单位监察条例》,对包括高校在内的公办事业单位监察工作作出具体规定,对监察对象进一步细分,准确划定监督范围。

三要确定派驻监察组职能。按照《监察法》的规定,监察机关行使监督、调查、处置三项职责。派驻高校的监察组,原则上应当以开展日常监督工作为主,主要行使监督职责。发现线索之后的调查职责和处置职责应当按照相应的管辖规范,由国家监察机关行使。尤其是涉嫌刑事犯罪的案件,必须由国家监察部门展开调查。在坚持上述原则的基础上,考虑到保障监督效率的需要,可以赋予高校监察组有限的违纪违法行为调查和处置职权,如有权要求相关人员作出陈述,询问相关人员,并有权进行谈话提醒、批评教育、责令检查等。

[本文为2016年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目“推进党内监督制度化、规范化、程序化研究”(批准号2016MZD015)的阶段性研究成果]

马怀德  编辑/黄雨薇

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