11月25日晚，我校举行主题报告会，专题学习党的十八届三中全会精神。法与经济学研究中心主任、博士生导师席涛教授作了题为“理解中国问题的五大关系——十八届三中全会《决定》学习体会”的主题报告，报告会在昌平校区逸夫楼刘皇发学术报告厅举行。点评嘉宾为法硕学院院长、博士生导师费安玲教授，中欧法学院中方院长、博士生导师刘飞教授。副校长张桂林教授主持报告会并讲话。

张桂林对席涛教授的研究领域以及法和经济学研究中心进行了介绍，表达了全校师生对学习十八届三中全会《决定》的热忱和希冀。

席涛教授全面解读《决定》，认为目前中国要处理好政府与市场、中央与地方、城市与农村、收入与分配、对内与对外五大关系，并从法律的制定、修改与废除的角度，阐释了法学界关注的法律与发展的问题。席涛教授认为，五大关系应从以下角度着眼：从纠正市场失灵的目的入手，在充分发挥市场决定作用的前提下，实现科学宏观调控与运用市场机制的统一；从事权与财权匹配的角度出发，通过税制改革等措施，将中央政府与地方政府的职能与收入进行有效关联，最终理顺中央与地方关系；从平衡公民权利的视角切入，实现城市与农村公共财政均等化的目标，破除户籍壁垒，真正实现城市与农村的和谐发展；从制度公正的设计考虑，注重分配过程中的效率与公平，实现收入与分配的良性互动；基于降低不确定性与控制风险的思路，提高消费对国内经济发展的贡献，增强对外部经济危机的抵御能力，处理好对内与对外的关系。在处理五大关系的同时，要抓紧修改或者废止现行法律法规中与《决定》冲突的有关规定，包括修改《土地管理法》、《证券法》、《个人所得税法》和《社会保险法》，尽快出台“负面清单”规定。最后，席涛教授总结指出，处理好五大关系有利于实现社会公正与效率的均衡，推进改革的全面深化。

随后，费安玲教授、刘飞教授分别从民商法学、行政法学的视角，就《决定》中的政府与市场关系、中央与地方关系、收人与分配关系进行了点评，并强调了执法、尤其是司法公正等相关问题，从而加深了同学们对《决定》的理解。

在提问环节，同学们针对自己关注的问题与席涛教授进行了互动。同学们先后提出了“如何看待中国的经济增长率”，“政府失灵与市场失灵的问题与应对”，以及“收入与分配中的公平与效率如何兼顾”等等问题，席涛教授对这些提问的视角表示赞许，并一一作了回答。法大学子以热烈的掌声回馈了席涛教授和各位导师的精彩论述，本次学术讲座圆满结束。

理解中国问题的五大关系

——十八届三中全会《决定》学习体会

法和经济学研究中心 席涛

党的十八届三中全会《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），建立了至2020年中国全面深化改革的框架，对重大问题阐明了方向、原则和规定，博大精深，具有很强的针对性、科学性和前瞻性。

学习《决定》，理解和分析五个重大关系问题，尤为重要。这五个重大关系包括：第一，政府与市场的关系；第二，中央与地方的关系；第三，城市与农村的关系；第四，收入与分配的关系；第五，对内与对外的关系。

这五个重大关系，事关深化改革的发展方向，事关公正与效率的价值取向，事关中国公民基本权利平等的尊严实现，事关中国在世界经济社会的地位与影响。

一、政府与市场的关系

政府与市场的关系是经济体制改革的一个根本性问题，具有“牵引作用”。《决定》强调“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，从六个方面突出市场决定资源配置的作用。但“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”《决定》为什么在强调市场配置资源决定性作用的同时，又要强调“更好发挥政府作用”？从微观上讲，因为存在市场失灵，需要政府干预“弥补市场失灵”；从宏观上看，因为经济存在“周期性波动”，产生经济停滞、通货膨胀、失业和国际收支失衡等问题，需要“政府宏观调控”。

首先，市场在资源配置中起决定作用。市场机制是通过价格调整供需达到资源有效配置。统一开放、竞争有序的市场及体系是市场配置资源的制度基础。劳动、资本、技术、土地等要素市场的充分流动，是交易的基础，“实行统一的市场准入制度”，各类所有制性质的企业除过“负面清单”的禁止限制，“可依法平等进入清单之外领域”，实现市场准入。产权、公司、合同和破产制度等法律体系，规范市场经济中的企业的进入、交易和退出。个人在市场中实现效用最大化，企业在市场中实现利润最大化。在市场机制的反复交易中，各种要素、商品和大宗资源的价格，会逐步形成一个合理的价格体系。

其次，政府的微观干预基于弥补市场失灵。但在市场竞争中，由于垄断、信息不完备、负的外部性和公共物品短缺，出现市场失灵，因此，需要政府干预经济，“弥补市场失灵”。政府针对垄断的市场失灵，采取的方法是制定《反垄断法》等法律法规，维护市场竞争秩序。而在一些自然垄断领域，通过特许，实现市场化选择。对于由于行政审批或者禁止其他企业准入形成的行政垄断，《决定》表明“破除”和“清除市场壁垒”。政府针对信息不完备的市场失灵，主要制定各种产品、服务的法律法规，尤其是食品、奶粉、药品和餐饮等，统一的质量标准，起到传递质量信息的作用。政府针对负外部性的市场失灵，尤其是空气污染、土壤污染、水质污染，政府制定环境保护的法律法规，减少负的外部性。政府针对公共物品短缺的市场失灵，通过公共财政投入建设、合同和购买服务等方式，增加公共物品供给。因此，市场失灵是政府干预的理论基础，但通过什么方法干预，需要衡量干预的成本与收益。

最后，政府的宏观调控基于减缓经济周期波动。宏观经济的目标是，保持经济增长、价格稳定、就业增加和国际收支平衡。但由于经济在运行中，会发生周期性的经济波动，导致经济停滞、通货膨胀、失业率上升和国际收支恶化。因此，需要政府通过宏观调控，维护经济稳定。宏观调控主要运用财政政策、货币政策的组合，调控经济达到“减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展”的目标。中国的宏观调控政策，已经建构了比较成熟的框架体系，但随着市场的深化、交易的扩大、产品的创新和国际经济不确定性和风险的影响，宏观调控面临许多新问题。

二、中央与地方的关系

《决定》在市场决定资源配置的框架下，政府的作用主要有三种：一是政府的“守夜人”作用；二是政府在微观经济中弥补市场失灵的作用；三是政府对宏观经济的调控作用。政府的这些作用，有的属于中央政府，有的地方政府发挥作用更有效率。因此，《决定》以事权与财权相匹配为原则，事权、财权主要定位在公共领域，以提供公共产品和服务作为主要目标，区分了中央政府与地方政府的事权与财权，建立了相对稳定的政府间事权与财权的关系框架。

《决定》指出，“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”同时，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”根据《决定》的精神，按照中央、省、市县三级框架和一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

中央事权包括“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等”。地方事权主要是“区域性公共服务”。但有些事权需要中央支持或者协调，地方具体实施，这就形成了中央和地方共同事权，共同事权包括“部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等”，因为事权过于具体，需要“逐步理顺事权关系”。同时，“中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”

如果细分，地方事权主要包括：地方一般公共服务支出，地方负担的公共安全、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等各项支出以及应承担的市（县）的专项资金配套、省与市（县）共同事权的转移支付。

分税制是保障中央与地方事权的财力基础。分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权（支出责任）与财权（广义税基配置），按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算，以及转移支付体系问题，实质是采用相对固定的分税种的办法划分中央与地方的收入。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。各种税种中规模最大的增值税被划为共享税，中央与地方按75%和25%的比例共享；中央税还包括所有企业的消费税。2002年实行的所得税分享改革是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央与地方共享税种，2002年按中央与地方各50%的比例分享，2003年起中央与地方按60%和40%的比例分享。

《决定》初步调整、理顺了中央与地方的事权划分。接下来的任务，应该是按照政府事务的属性，清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细，形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，对事权进行分类归位，并在其运行中进行动态优化和绩效考评。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，保障社会基本公平正义的事权、经济案件司法审判权，应集中于中央政府。

同时，改革和完善税制。继续推进营改增、资源税和消费税等税收改革，继续推进房地产税作为地方税体系建设、收入分配调节和房地产市场调控长效机制建设的试点与总结。

三、城市与农村的关系

城市与农村的关系是一个老问题，计划经济时期，工业产品与农产品的剪刀差，农业支持了工业发展。尤其是户籍制度，农村居民没有城市居民享有的各种公民待遇。同时，财政主要支持城市的发展，农村、山区、偏远山区公共资源、基础设施严重供给不足。

《决定》在城市与农村关系的处理上，决心根治困扰中国平衡发展的难题，在2020年实现“城乡一体的新型工农城乡关系”。

但是，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。”只有在“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系” ，才能够实现“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”这里的关键有三点：

第一，建立平等的城乡居民社会福利分享制度。《决定》规定，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制”。与此同时，要实现户籍制度依附着的社会福利均享，或者逐步取消依附在户籍制度上的各种福利，使农民成为一种职业，而不是身份的象征。如果不实行这样的改革，农民依然会受到各种歧视与不公。

第二，建立城乡一体的公共资源均衡配置制度。《决定》强调，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。推进城乡基本公共服务均等化的过程，实际上是政府财政要向农村、山区和偏远地区倾斜的过程。因为欠账太多，需要增加学校、医院、体育场等的建设，提高对在农村就业人员的工资与津贴待遇，吸收大学生到偏远地方就业创业。

第三，建立城乡居民平等的就业制度。《决定》进一步指出，规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视。完善城乡均等的公共就业创业服务体系，构建劳动者终身职业培训体系。平等就业在短时间内容易实现，但就业后的均等分享社会福利，需要政府修改或废止相关的规定，如城市户口就业的住房公积金与农村户口就业的宅基地，如何衔接，需要研究。

四、收入与分配的关系

收入与分配包含两层关系。第一层关系是各个行业就业居民的工资、津贴与财产性收入。第二层关系是国家通过再分配，包括税收、社会保障制度和转移支付等法律与政策实现的调节分配。第一层收入，体现了竞争机制与效率。但在第一层就业入口，首先要有公平竞争的机会，不分户籍、身份、性别，就业一律平等，形成一种社会契约关系，各种附加的社会福利政策一律平等。从就业入口处，根治各种不平等的规定。

但一定要正视收入与分配问题的复杂性与艰巨性，收入与分配机制改革，需要社会支付很高的成本，才能“形成合理有序的收入分配格局”。现在收入与分配的问题主要表现在两个方面，一是城乡收入水平差距，城市就业与农村就业的收入水平差距太大；二是行业收入水平差距，垄断行业与一般行业的收入水平差距过大。

正因如此，《决定》建立了“规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系”。一是调节过高收入，二是增加低收入者收入，三是扩大中等收入者比重。同时，一是缩小城乡收入分配差距；二是缩小区域收入分配差距；三是缩小行业收入分配差距。通过初次分配和再分配政策，“逐步形成橄榄型分配格局。”

五、对内与对外的关系

中国经过35年的改革与开放，已经是一个经济开放体，已经融入世界经济贸易、机械制造、资本投资和金融交易，而且外国金融已经加入中国，成为“引进战略投资者”。中国金融领域还未全面放开的有两项：一是资本项目还未有全面放开；二是人民币还没有成为可自由兑换货币。当今世界的国家安全和经济安全，除过恐怖活动外，主要是由经济问题、金融问题引起或者产生的，如1997年亚洲金融危机和2008年美国金融危机。中国在改革开放35来年，经济增长存在三次大的波动，而这三次大的波动，都是由于国外的政策或经济导致中国经济的不稳定。因此，经济开放首先要有较为平衡的内部经济结构，要有抵御和防范外部经济危机、金融危机冲击的能力。在一定程度上，有参与国际规则制定权。

适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。

中国经济在1989年、1997年和2008年，分别遭遇外部经济的影响与冲击，形成了自改革开放以来三次大的经济波动。1989年的事情发生在国内，但因为国外的贸易封锁和合同违约，当年进出口仅增长8.6%，增速比上年回落15.8个百分点，经济增长率下滑7.2个百分点。1997—1999年因为亚洲金融危机，各国货币贬值，受金融危机的冲击，导致中国出口贸易下滑，经济增长率回落1.7个百分点。2008年因为美国发生金融危机，危机迅速传染到欧洲各国，中国因为投资和出口拉动的经济模式，国外对中国的需求减少，进出口增速较上年下降5.7个百分点，经济增长率下降2.4个百分点。

三次经济增长大波动，共同特征就是受外部金融风险冲击。为什么金融危机发生在别的国家，而受金融危机影响的中国，无论是实体经济还是证券市场，表现了更多的下滑和不稳定？关键问题是自身经济肌理比较脆弱，各种经济比例失衡，一旦遇到外部的传染和冲击，就凸现自身的不稳定性。因此，开放经济，融入全球经济一体化，既有全球资源配置的效率，又有全球经济社会不确定性的影响。关键是，建立中国经济社会的防火墙制度，减缓全球经济不稳定性或经济社会危机的冲击，合理有序地逐步开放各个领域。

《决定》的各种制度、原则和规定，需要制定具体的实施步骤，变成可操作性措施，立法、修法和废止法律面临艰巨的任务。如修改《证券法》，将核准制变为注册制；如修改《土地管理法》，切断政府土地征用和土地出让农业土地的垄断权，农民分享土地增值的财产性收益；如修改《社会保险法》，统一公务员、事业编制人员、职工、城镇居民和农村居民社会保障制度，城乡居民平等分享社会保障福利；如修改《个人所得税法》，试点综合与分类相结合的个人所得税制；如尽快出台“负面清单”，取消民营企业市场准入的限制以及破除垄断，等等。

中国在《决定》框架的改革中，将会逐步理顺这五个重大关系，达到公平与效率的均衡。

（本文转载自《校报》2013年11月19日第395期第三版）