2025年4月27日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议。生态环境法典是继民法典之后，新中国成立以来第二部以“法典”命名的法律文件。4月30日，《草案》正式面向社会公开征求意见，这标志着生态环境法典编纂迈出关键一步。

为何要编纂法典？《草案》有何特点？又将会为生态环境领域带来哪些改变？记者围绕这些问题采访了相关全国政协委员及专家。

应时代所需

“法典是国家立法的高级形式，最大特点就是集大成、成系统，需要比一般立法更为严苛的立法条件。”全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅是《草案》编纂参与者和专家团队牵头人，她解释说，充分的理论准备、经济社会发展的现实需求、深厚的立法积淀等，是法典编纂的必备条件。

中国政法大学教授、中国环境科学学会监事长王灿发从1988年以来参加了我国大多数涉及环境法律、法规的起草和意见征求。他回忆说，其实在我国《中华人民共和国民法典》颁布后，第二部法典应当定位在哪一个法律部门，也曾经有过不同的主张：有人认为应当是行政法典，也有的主张制定劳动法典、教育法典等，但党中央最后确定制定生态环境法典，并在党的二十届三中全会明确提出。

王灿发分析，这是基于以下几个因素：一是落实党中央决策部署，在法治轨道上推进美丽中国建设、推进人与自然和谐共生现代化的重要举措。自党的十八大把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容以来，生态文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快前所未有，推动生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。这种局面的保持和进一步推进，需要通过制定生态环境法典这种全面、系统、完整的立法予以保障。

二是将现有众多生态环境保护法律系统化并增强协同性的需要。据统计，近年来生态环境保护的法律大量增加，仅生态环境和资源保护的法律就有30多部，再加上行政法规和行政规章，总数达到上千部。但这众多的法律、法规和规章也存在内容相互交叉、重叠与矛盾等问题。同时，一些领域尚未得到充分规范或存在法律空白。法典的编纂可以对这些薄弱环节进行补充和完善。

三是我国已经具备生态环境法典理论研究与实践的坚实基础。除了生态环境保护已经有大量的法律、法规这个条件外，还有习近平生态文明思想对生态文明建设的总体思路、重大原则、目标任务、路径方法作出的全面谋划，为编纂生态环境法典提供了根本遵循和行动指南。2021年，环境法学界经过深入研究，出版了《生态环境法典专家建议稿及说明》，这是其他法律学科所没有的。同时中国法学会环境资源法研究会、中国环境科学学会环境法学分会组织专家学者进行了一系列的环境法法典化的专题研究和研讨会，也为生态环境法典的编纂提供了坚实的学术理论基础。

全国政协委员、湖南省政协副主席潘碧灵曾参加了中国法学会环境资源法学研究会2024年年会暨2024年全国环境资源法学“生态环境法典编纂的理论与实践”主题研讨会。当时，400位专家学者共同为编纂法典贡献智慧和力量。在潘碧灵看来，深化生态文明体制改革迫切需要进一步健全生态环境领域的立法，为加快完善和落实绿水青山就是金山银山的理念提供坚强保障。因此，迫切需要通过编纂生态环境法典的方式加以完善，促进实现从环境保护综合法到生态环境法典总则的“升级”，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供“良法”保障。

“适度法典化” 保持开放性

全国人大常委会法工委主任沈春耀在向全国人大常委会就草案作说明时表示，生态环境法典编纂目前采取了“适度法典化”的模式，构建了总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编的五编结构，共1188条。

草案的编纂工作分三类情况处理：

第一类情况，将现行的环境保护法、环境影响评价法、清洁生产促进法、海洋环境保护法和大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法等10部法律经编订纂修，全部纳入生态环境法典。法典编纂出台后，上述法律不再保留。

第二类情况，将现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中。这些法律在生态环境法典编纂出台后将继续保留，因此，法典相关规定内容需要统筹协调，并保持一定的开放性、兼容性。

第三类情况，适当考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，就此作出一些原则性、引领性规定，为今后我国相关法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间，以体现法典的时代性、前瞻性。

全国政协委员、中华全国律师协会副监事长迟日大解释说，这是综合考虑生态环境法律制度体系、理论研究现状和工作实践情况的结果。即选择单行法与法典共存互补的方式，并做到以法典为主，以单行法为辅，保证法典能够不断调整以适应新时代对生态文明法治建设的要求。在保证环境法典内部稳定性的同时高度重视法典的灵活性，通过提取“公因式”的方式对现行环境法律规范进行整合，规定可以统领全局和普遍适用的立法宗旨、基本原则、管理体例和引领性制度等内容，消除各单行法之间冲突和重叠的部分；同时保留环境单行法用以规范具有高度不确定性和安全风险大的复杂环境事务，对环境法典起到补充、完善和具体化的作用。

例如，《草案》的一个亮点是：首次将“绿色低碳发展”独立成编。这篇以循环经济促进法、节约能源法等法律制度规范为编纂基础，其中不少法律的制定时间较早。编纂时需对现行法进行较大幅度编订，同时对贯彻新发展理念、实现绿色发展的新经验作出总结提炼。因此，编纂方式主要体现为“集成升华”。

吕忠梅说，“从效果看，这一编富有前瞻性、创新性，向全世界集中展示了中国协同推进降碳、减污、扩绿、增长的成功路径。”

推动生态环境法治质效跃升

在王灿发看来，生态环境法典作为一部高位阶的法律，需要全国人民代表大会通过，而不是由全国人大常委会通过，这样就具有更高的权威性和稳定性。它能够为生态环境领域的具体立法和执法提供明确的指导原则和基本框架，使生态环境法律制度更加具有权威性和公信力，有利于在全社会形成尊重和保护生态环境的法治氛围，推动生态环境保护工作的有效开展。

这些影响具体体现在：在立法方面，生态环境法律的数量将明显减少，但地方性法规和规章会有所增加。原因在于法典的综合性和统一性不可能照顾到所有不同地方的特点，需要各地根据法典的规定制定实施法规和规章。

在执法方面，将减少因法律规定不明确或冲突导致的执法争议，提高执法的准确性和效率。各部门的执法职责也更加明确，能够促进部门间的协调与配合，形成执法合力，避免职责不清导致的推诿扯皮现象。

在实践方面，将会从整体上对生态环境进行系统保护，改变过去对不同环境要素分散保护的模式，强调生态系统的完整性和关联性，实现对大气、水、土壤、生物多样性等的综合保护和山水林田湖草沙的协同治理。引导和激励企业、社会公众践行绿色发展方式和生活方式，推动经济社会向绿色低碳转型，从源头上减少生态环境破坏和污染排放，最终促进生态文明建设，加快美丽中国建设进程。

除了国内的影响，迟日大指出，一部先进的综合性生态环境法典可以展示中国在生态环境保护方面的法治成就和积极态度，提升中国在国际环境治理领域的话语权和影响力，为参与全球生态环境治理规则的制定提供有力支撑。《草案》以国际视野审视中国的环境法律问题，统筹国际国内法治的优势，积极推动全球环境治理的改革创新，为国际环境治理体系贡献中国智慧、中国力量。比如，在应对气候变化章节中，《草案》对开展国际合作，参与、贡献和引领全球气候治理，加强气候变化领域的人才队伍建设和技术交流合作等方面内容作出规定，体现了中国作为负责任大国，在应对气候变化方面的国际承诺以及履约需求等。

据了解，此次审议整体的法典草案后，将分拆为若干单元“滚动”审议并修改完善。按照时间服从质量的要求，稳步、有序推进法典编纂。

我们期待，通过法典的完善，将不断增强我国生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供更加完备的生态环境法治保障。

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