东方财经：石书记，您好！请您首先谈谈国家社科基金设立“中国行政管理体制现状调查与政府改革对策研究”这样一个重大课题是基于什么样的考虑？

石亚军：我想，最直接的考虑就是行政管理体制改革的现实需要。国家社科基金重大项目是我国哲学社会科学领域层次最高、权威性最强的研究项目，它的选题都是关系党和国家事业发展的全局性、战略性、前瞻性的重大理论和现实问题，具有很强的政治性、政策性和导向性。

大家知道，在2007年，党的十七大报告提出要加快行政管理体制改革；2008年，十七届二中全会审议通过了中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》，第一次对行政管理体制改革进行了顶层设计和远景规划。这表明，中央希望通过系统的谋划和妥善的安排，来科学、理性地推动改革，而这必然要求全面、准确地把握我国行政管理体制的现状。因此，国家社科基金在改革正式启动前一年设立这样一个重大项目，就是希望通过相关的调查研究，为党和政府决策作一些基础性、开创性的工作，掌握一些基本数据，提供一些有参考价值的对策建议，为改革做出智识上的贡献。

东方财经：课题立项以后，根据规划，你们需要完成哪些工作？

石亚军：首先，课题组要进行建国以来第一次大规模的行政管理体制现状调查。长期以来，我国行政管理体制总体上是什么架构，在现实中各级政府的权力是怎么配置的，权力与权利关系如何，权力运行机制呈现什么状况？从来没有进行过全貌调查，课题组要弥补这项空白。我们要通过文献调查、个别访谈、集体座谈和问卷调查等多种方式，掌握来自各级政府工作一线的数据、事实和文献，并在此基础上对中国行政管理体制现状进行深入、准确和客观的整体描述。

其次，课题组会密切关注中央和地方政府行政管理体制改革的动向，在改革方案设计、改革效果评估等方面进行实证研究，为决策者提供对策建议。

最后，课题组将在前面实证调查的基础上，从学术上进行整理、分析和反思，并在政府职能、政府结构、府际关系、政府权力运行机制等十一个方面，深入剖析我国行政管理体制存在的症结、造成的影响、解决的路径等问题。

东方财经：那么，到目前为止，课题组已经完成了哪些工作？

石亚军：我们已经完成了全国范围内的行政管理体制现状调查。调查涉及了国务院有关机构、全国14个省、直辖市和自治区的四级政府以及香港、澳门特别行政区政府。其中，包括2个特别行政区政府、12个省级政府、15个地市级政府、14个县级政府、12个街道乡镇政府。在调查中，我们共派出了13个调查组，每个组由 2~3名教授和若干名博士生、硕士生组成，总共100多人参加。调查对各级政府主要负责人个别访谈90次、115人；开展各级政府部门负责人集体座谈97次、876人；对省以下各级政府有关部门公务员、企业负责人、社会组织负责人、一般群众2579人进行了问卷调查；收集各级政府决策记录、改革文件、规章制度3787份。

东方财经：在刚才的采访中，您一直在强调现状调查，为什么这么强调它？

石亚军：在调查基础上进行实证研究是我们课题的主要特色，也是这项课题的重要创新之处。选择这样的研究路径是因为，任何民族都是在自己独特的生活中创造出属于它自己的制度文明，社会科学学者的重要义务正是揭示这种文明的经验、智慧以及面临的困惑。特别是对于行政管理体制这样的问题，它是在一个广阔的政治、经济和社会背景中形成和演化，受到多种因素，例如政治信念、经济现实、历史传统、文化习俗等等的影响。尽管其他国家的理论和实践可以为我们的改革提供一些洞见，但我们无法从中找到一种普适性的知识，真正的贡献只能产生于对中国现实情况的深刻体察和真切关怀。

因此，我们的课题特别强调实证调查和分析，通过调研活动，亲眼所见，亲耳所闻，亲身所感来自各级政府工作实践的情况，以及各类政府工作人员的思考、诉求和建议，采集关于我国行政管理体制现状的第一手客观实证资料和主观评价素材。只有这些工作做到了，才能奠定课题研究科学性的基础，没有这样的基础，仅凭我们自己想象的应然去规定生活，恐怕会得出削足适履的结论。

东方财经：既然实证调查如此重要，而改革开放以来，我国已经历了五轮行政管理体制改革，为什么过去一直没有进行类似的调查？

石亚军：主要是因为难度太大。全国性的大规模调查，在调查点的选择、指标体系的设计上，需要进行大量细致深入的研究才能保障其科学性；而在具体实施时，要动用大量的人力、物力、财力，还要得到各级政府的有效配合，缺了哪一点都不成。这次由于它列入国家社科基金重大课题，这为克服种种困难创造了条件。

东方财经：您刚才提到的调查点的选择，本次调研是如何考虑的？

石亚军：除了国务院机构，我们按照社会调查科学抽样的原理，选择了东部、西部、中部、东北部四大地区共14个省市自治区，走访了省、市、县、乡四级政府。考虑到同一个地区差异性也较大的情况，我们既走访了发达的省市，也走访了发展缓慢的省市。另外，还考察了香港和澳门特区政府作为比较。

东方财经：那么，调查的指标体系又是如何建立起来的，尤其考虑到各地情况差异这么大？

石亚军：调研的指标体系的设计是本次调研的难点，直接关系到调研的科学性。为此，课题组制定了详细的设计步骤、进行了合理的分工、多次开会研讨，并大量征求了有关高校、科研机构和实务部门的意见。经过反复讨论，我们最终确定由11个一级指标、50余个二级指标构成的指标体系。一级指标主要包括各级政府职能、政府机构、政府间的关系、政府的运行机制、人事制度、法治政府、行政文化、行政工具、公共财政、社会自治、专门体制。

东方财经：您刚才还提到，希望通过调查和分析，为决策者提供一些对策建议，在这方面，你们已经做了哪些工作？

石亚军：课题组在实证调查的基础上，经过深入细致的研究，在《国务院机构改革方案》出台前，提出了大部制改革的两个版本供决策部门参考：一个是“理想版”，面向中长期，即将国务院的28个职能部门变为18个，直属机构和办事机构均作较大调整，实行大卫生、大运输、大能源和大农业等；一个是“现实版”，面向近期，即将当前的28个职能部门调整为21个，直属机构和办事机构也作相应调整。两个版本均体现了“大部制”的思路和构想，并在政府总体机构框架和各个大部部门框架中，设计了决策权、执行权和监督权相对分离、相互制约的系统。

东方财经：除此之外，课题组还准备针对哪些问题提供政策建议？

石亚军：中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》要求到2020年建立起不断完善的中国特色社会主义行政管理体制，这是一个逐步推进的过程。课题组将密切关注这一过程，通过大量扎实的研究，适时的提供对策建议。例如，我们将追踪“大部制”改革的实效、提供进一步完善的建议；结合刚刚完成的现状调查成果，为目前已经启动的地方政府机构改革建言献策等等。

东方财经：除了进一步的政策建议之外，课题组还准备开展哪些工作？

石亚军：一方面，我们基本完成现状调查的数据分析，已经正式出版《中国行政管理体制现状问卷调查统计数据》、《中国行政管理体制专项问卷调查统计数据》，将出版《中国行政管理体制调查中央国家机关问卷统计数据》。另一方面，课题组计划对地方政府行政管理体制改革的典型案例进行调查。近年来，我国地方政府的制度创新正蓬勃开展，例如，湖南省率先出台了《行政程序规定》，试图通过行政程序的法制化建设，来整饬行政管理活动，规范权力运行，进而保障公民权利；深圳市已经启动了事业单位改革，希望通过市场取向改革，来革新政府提供公共服务的方式，重新调试政府与社会的边界等等。这些创新不断试探着进一步改革的空间，从而保持着行政管理体制自我革新的活力，他们取得的经验值得其他地方和高层决策者的重视。因此，我们希望通过对这典型案例的深入调查，总结、梳理和展现具有启发意义的规律。

东方财经：您说的典型案例调查和之前已经完成的调查有什么不同？

石亚军：刚刚完成的调查，是着眼于对行政管理体制的状况进行全景式的描绘。而在即将进行的案例调查中，我们将对十余个独立的典型案例进行深入地挖掘，细致地分析。

东方财经：为什么采取这样一种调查方式？

石亚军：任何一项改革都是在一个复杂的环境中逐步展开的，改革的动因、旧体制的惯性、改革者的意志等等因素都将深刻地影响改革的方向，改革的结果也会给其他制度带来系统性的影响。因此，我们希望通过对案例的深入调查，还原改革的真实状况，客观评价其效果，展现改革过程中政策的权衡、利益的博弈、观念的挣扎甚至世故人情的考量。这样的工作，对于今后改革中方案的设计、步骤的安排、发力点的寻找等等无疑具有非常重要的启示意义。

东方财经：您主持的这一课题研究包括哪些基本内容？

石亚军：行政管理体制的外延相当宽泛，涵盖的内容相当丰富，本课题在研究的时候必须做出选择，既要照顾一般性又要照顾特殊性，一般性问题研究的基本内容包括：体制性障碍研究主要聚焦于府际关系和行政机构的设置，制度性缺失研究主要聚焦于行政法制建设，行政决策程序的不足研究主要聚焦于决策的科学性和民主性，执法中存在的问题研究主要聚焦于多头执法中的权力整合问题，行政监督机制的失效研究主要聚焦于行政监察功能的扩大和运行，公务员能力水平研究主要聚焦于公务员的选拔和培训机制方面；特定性问题研究的基本内容包括：政府经济职能研究主要聚焦于市场监管的过度与不足，财政行政管理体制研究主要聚焦于公共财政的建立，教育行政管理体制研究主要聚焦于义务教育政策的具体落实，卫生行政管理体制研究主要聚焦于公立医院和私立医院的二分体制的确立，土地行政管理体制研究主要聚焦于土地征用中存在的问题，劳动与社会保障行政管理体制研究主要聚焦于劳动关系保护和农村社会保障，村民自治组织研究主要聚焦于政府对村民自治组织的指导，社团组织和事业单位管理体制研究主要聚焦于NGO自治与政府指导。

东方财经：作为国家社科基金重大项目，研究中都力图要解决一些理论或实践中的重大问题，请您谈谈本课题的研究重点、难点及其要解决的主要问题。

石亚军：本课题是一项基础性、开创性、实证性研究，涉及面相当宽泛，拟突破的重点、难点和要解决的主要问题是：第一，中国行政管理体制理论分析框架确立。课题组认为，这个分析框架将包括政府职能、组织体系、人事制度、行政决策、权力监督和法制政府六个维度，努力全方位地把握行政管理体制的全貌。第二，对中国行政管理体制现状的整体把握。信息采集的客观、准确和全面是本课题研究的基础，课题组试图从各地复杂的行政管理中寻找某些共同点或相似点以及某些关键的差异点作为研究的逻辑起点；另外就是调查中的抽样问题，抽样是否科学，决定着调查数据是否具有代表性。我们将努力从以上两个方面把握本课题的研究进展，最大限度地从整体上来了解和认识中国行政管理体制的现状。第三，对政府的改革、绩效和管理水平与质量的评价。课题组试图形成一种新的评价视角，让公民和社会对政府进行评价，以形成自我改革、自我提高、自我完善的压力和动力。这是大胆的尝试，在实践中将面临较大的难度。第四，对策建议在理想和现实之间的平衡。学术研究总是追求理想化状态，而现实状况与理想状态之间总是存在着不小差距。本课题组提出的对策建议是否能够在二者之间实现平衡，也是一个不小的难题。

东方财经：创新和特色是学术研究的灵魂，请您谈谈本课题研究有哪些创新之处，特色是什么？

石亚军：我认为本课题的主要创新点在于：第一，中国行政管理体制状态数据库的建立以及体制现状的整体描述。迄今为止，对中国行政管理体制进行全国性大规模的调查尚属缺失，对经过五次行政改革、在不同地区经济改革和经济发展基础上建立起来的中国行政管理体制状态的数据库及其体制现状的整体描述未曾形成。弥补数据库和描述的不足，恰恰是进行方向明确、路径正确、针对性强的体制改革的必要前提。从这个意义上讲，中国行政管理体制状态数据库的建立和现状的整体描述，无疑是一种创新。

第二，政府改革、政府绩效、政府管理水平与质量的价值评价体系。通过建立政府改革评价体系、政府绩效评价体系和政府服务质量监督保障体系，形成对政府设置、运行、效能的社会制约和督促，在政府与社会的关系个监督行政中实现创新。

第三，我们还提出府际关系的法制化、公务合作关系日常化、行政决策咨询体系化、执法主体资格制度化等观点和学术主张。本课题的主要特色可以概括为三多：一是众多学科综合研究，二是多个系统通力配合，三是多种资源整体配置。

东方财经：通过这一系列的工作，课题组最终希望达到什么样的目标？

石亚军：我们希望通过这些工作，做出至少两个方面的贡献：一方面，调查得到的翔实、客观的数据材料和案例分析，以及在此基础上提出的对策建议，可以成为决策者可以凭借的、经得起实践检验的参考资料；另一方面，基于对中国本土经验和问题深入观察得出的结论，能够帮助学界反思、修构我国行政管理的理论图景。

东方财经：通过这段时间的工作，您觉得要实现这些目标，最大的困难又是什么？

石亚军：还是刚才提到的，调查方案的科学性和被调查者的配合意愿，将直接影响课题研究的结果。这项研究被列入国家社科基金重大课题为解决这些问题提供了良好的契机，我们会努力克服这些困难。

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