一场被称为建国以来最大规模的行政管理体制现状调查正在紧锣密鼓地进行。

这个名为 “中国行政管理体制现状调查与政府改革对策研究”的课题调查，始于2007年下半年，由中国政法大学牵头实施。目前，该课题已经完成对全国14个省市自治区四级政府和香港、澳门特区政府的大规模调查。

石亚军，中国政法大学党委书记，同时也是该课题的首席专家。1月9日，石亚军教授接受了本报专访。

摸底调查

经济观察报：改革开放以来，我国已经经历了五轮行政管理体制改革，进一步深化改革的呼声越来越高，为什么过去一直没有进行类似的摸底调查？

石亚军：弥补这一空白，正是我们申报并开展研究国家社科基金重大课题的初衷。长期以来，我国行政管理体制总体上是什么架构，在现实中各级政府的权力是怎么配置的，权力与权利关系如何，权力运行机制呈现什么状况？从来没有进行过全貌调查。

过去为什么没有人去做？就是因为难度太大。全国性的大规模调查，需要具有科学的指标体系，要动用大量的人力、物力、财力，还要得到各级政府的有效配合，缺了哪一点都不成。这次由于，它列入国家社科基金重大课题，这为克服种种困难创造了条件。

经济观察报：在具体调查点的选择上有何特别考虑？

石亚军：按照社会调查科学抽样的原理，我们选择了东部、西部、中部、东北部四大地区共14个省市自治区，走访了省、市、县、乡四级政府。考虑到同一个地区差异性也较大的情况，我们既走访了发达的省市，也走访了发展缓慢的省市。另外，还考察了香港和澳门特区政府作为比较。这次共有13个调查组，每个组由2－3名教授和若干名博士生、硕士生组成，总共100多人。

经济观察报：各地情况差异很大，这次调查的统一指标体系是如何建立起来的，采取了哪些方式进行调查？

石亚军：经过反复讨论，我们最终确定由11个一级指标、50余个二级指标构成的指标体系。一级指标主要包括各级政府职能、政府机构、政府间的关系、政府的运行机制、人事制度、法治政府、行政文化、行政工具、公共财政、社会自治、专门体制。

课题组采取文献调查、个别访谈、集体座谈、问卷调查四种方式开展调查，先后与10位省级领导个别访谈，其中我亲自访谈的省委书记、省长就有6位。我们统计了一下，课题组与各级政府领导个别访谈90次，共115人；与政府主要部门负责人集体座谈97次，共876人。同时问卷调查了2579人，收集各级政府决策记录、改革文件、规章制度3787份。

地方政府的声音

经济观察报：调查了这么多不同地区的政府官员，哪些方面给你们留下了深刻印象？

石亚军：比如改革财政转移支付方式，东部地区普遍认为应该取消带帽项目，缩减专项性项目，认为这些项目的审批程序不规范等。其它地区则普遍认为，不仅应该保留这些专项性项目，还要加大范围、力度和灵活性。

东部地区普遍认为政府更应该侧重抓好社会管理和公共服务；西部、中部和东北部地区普遍认为，他们还必须在经济运行上投入大量的精力、时间和资源。甚至一些中部和东北部地区领导表示，他们何尝不想把主要精力放在社会管理、公共服务上？但是做这些得有强大的经济基础作后盾，GDP和财政收入上不去，他们承担着巨大的社会压力和政治责任，不抓经济能行吗？

在目前体制下，投资企业热衷于找政府谈，因为政府能拍板，甚至不仅找省长、市长谈，还要找省委书记、市委书记谈。所以在这些地区，相当多领导都是亲自去谈项目。

经济观察报：具体到行政管理体制改革，他们有哪些不同的看法？

石亚军：14个省市的调研样本一致认为，现行的行政管理体制的确存在许多问题和弊端，深化改革具有迫切性，而且有效改革必须沿着自上而下的路线推进。对此，没有一个调研点提出相反的看法。

说到不同，主要表现在：其一，对根本问题的理解不同，有的认为是职能设置方面的问题，有的认为是权责架构方面的问题，有的认为是法治建设方面的问题；其二，对主要原因的理解不同，有的认为是由于改革方案设计时，科学性、民主性、整体性不到位造成的，有的认为是改革方案实施时部门利益、地方利益发生偏向造成的，有的认为是在决策、执行中缺乏合理的授权机制造成的等等。

经济观察报：有没有具体的意见或建议？

石亚军：具体意见和建议很多，一共有900余条，基本上是立足本级政府，从与上级政府和下级政府的关系表述的。比如讲到机构膨胀、人员超编，普遍认为政府部门因为有《组织法》管着而相对规范，办事机构和事业单位则因为没“法”管而十分随意。

再比如垂直管理。刚开始是双重管理，但当国家发展要求与地方政府经济发展要求冲突的时候，许多执法部门便遇到了一个难题，“顶得住的坐不住；坐得住的顶不住”，因为地方政府掌握着“乌纱帽”。

后来为了解决中央政策执行难的问题，将一些执法部门实行垂直管理，例如工商、质监、审计、环保、海关等等。但是垂直管理以后新的问题又出现了，即“看得见的管不着，管得着的看不见”，中央政府管得着但是看不见，地方政府看得见但是管不着。

所以，胡锦涛总书记在十七大报告中提出健全政府的权责体系：你有这个权力，就必须负这个责任，你承担一定的责任，就必须掌握相应的权力。而我们目前政府权责关系是什么状况呢？通过调查我们发现，脱节现象较严重，具体体现在两个方面：在政府内部，权力在下面，责任在上面；在中央与地方政府之间，权力在上面，责任在下面。

改革发力点

经济观察报：未来几年，中国的行政管理体制改革仍是热点和难点问题，对此您有何看法？

石亚军：首先，必须肯定现行的行政管理体制在总体上起到的积极作用，如果否认这一点，那么改革开放30年我们能取得举世公认的成就是不可想象的。同时，还必须承认，现行体制的确存在着很多问题，制约了政府合理职能的履行和公共价值的发挥。如果不改，继续深化经济管理体制改革、教育管理体制改革、医疗卫生管理体制改革、文化管理体制改革、科技管理体制改革和社会管理体制改革都会遭遇重重困难。

因此，一方面要认识到，一些问题是长期以来历史、文化的原因形成并固化的；另一方面，不管在哪个领域、哪个层面、哪个环节存在的问题，都涉及多方面的复杂原因，要解决这些问题，不能靠义气、激情，要靠理性和智慧。一句话，行政管理体制不改革不行，深化改革不解决问题不成，解决问题不通盘考虑不行。

经济观察报：胡锦涛总书记在十七大报告中提出了“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，按照你的理解，今后改革的思路是什么？

石亚军：我理解，总书记要求的“总体”，既是层级概念又是领域概念，既是时间概念又是空间概念。

行政管理体制中的五级政府已经形成了因果链，发生在某级政府上的问题都可以在其他层级上找到影子和症结。因此，改革不仅仅是中央层级，国务院机构改革只是第一步，在制定方案时应该充分考虑五级政府的衔接。同时，它不仅是职能和机构调整，还应该包括行政管理体制中其他相互联系、相互制约、相互作用的领域。

时间概念也很好理解，总体方案不能只解决十七大之后这五年的问题，应该有近期、中期、长期的总体考虑，要全面解决存在的问题，决不是一朝一夕的功夫。另外从空间来说，中国幅员辽阔，各地区情况差异较大，总体方案应该在中央和地方政府之间，各个地区政府之间充分兼顾同一性和差异性、普遍性和特殊性。

经济观察报：改革的发力点在哪儿，对此您有何建议？

石亚军：改革的发力点应该是政府职能的转变，应该通过制定和实施各级政府机构改革的方案、“三定”工作方案、健全公共服务体系方案、加强法治政府建设方案、公共财政改革方案，在推进过程中，还要注重分层要求、分类指导、分步实施。

建言国务院机构改革

经济观察报：对于国务院机构改革，你们课题组在这方面的方案有什么特别之处？

石亚军：出于国家社科基金重大课题的责任，我们也有建言。我不知道其他的建言是什么，也没有看过什么方案，所以谈不上与人家比较后我们有什么特别之处，只能讲我们课题研究阶段性成果的想法。鉴于以上原则，我们做了两个版本，一个是“理想版”，一个是“现实版”，前者面向中长期，后者面向近期。

“理想版”把国务院的28个职能部门变为18个，直属机构和办事机构均作了较大调整；“现实版”调整为21个，直属机构和办事机构作了相应调整。两个版本都体现了“大部制”，分别实行大卫生、大运输、大能源、大农业等。

经济观察报：这和坊间流传的改革方案并没有太大区别？

石亚军：可能从部门的设置上来讲，18个或者21个，与别人的也许是一样的，但是从整体架构来看，肯定不一样。我们参照了香港政府的设置，去年10月份，我亲自带队到香港、澳门特区政府进行考察，香港政府的三大司是决策机构，下属的68个局和署全部是执行机构。

经济观察报：这种大部门设置会不会造成原来的部门矛盾内部化？

石亚军：不会，这个问题我们已经考虑到了。改革体制，其中的结构固然很重要，但关键是由各种要素组成的结构之间的内部机制。在整个架构中，我们把涉及政治、经济、文化、社会建设重大全局问题的决策权和执行权分开了，并把政府的部门分为四大类：政务类、经务类、社务类和监督类。而每个大部门内部，决策机构和执行机构也分开，力图实现决策权、执行权、监督权的相对分离和相互制约。具体方案我们将在适当的时候以适当的方式推出。

原文地址：http://www.eeo.com.cn/eeo/jjgcb/2008/01/21/91313.html