依法治国基本方略实施纲要研究，[1]既涉及到对中国法治建设形势的判断与战略布局，也是对法学界理论智慧的一种考验。如何使依法治国规划课题研究与国家现阶段改革发展的总体战略思路相一致？如何确定依法治国的阶段性目标与长远目标？如何制定可操作的实践行动方案？这些问题都远远超出了法学书本知识的解答范围，而与中国经济政治社会协调发展和作为政治文明大国崛起的世纪性宏伟目标相关联。因此，需要从国家发展的总体战略来考虑。一、依法治国总体规划问题“规划多少年”合适

（一）2020年是现阶段中国经济社会发展的一个重要的目标时间点。中央已经明确提出到2020年实现构建和谐社会的目标，并推出和即将继续推出一系列改革发展的相关规划部署。这是一个非常确定的、而且除非有重大时局变化、不会轻易发生改变的信息。目前距2020年还剩下将近十年时间。依法治国规划课题理应对本世纪前20年战略机遇期后一个十年的依法治国问题做具体规划研究，围绕构建和谐社会的阶段性总体目标要求对法治建设相关问题做出积极回应和具体落实。这是法治建设与国家改革发展和现代化建设总体进程协调一致的具体表现，是一种比较理想的时间范围。

（二）如果课题研究涉及的时间目标跨越2020年或不到2020年，都会出现政策依据不足、相关信息不足和目标设定困难的问题。把课题研究的规划时间设定在2020年以后，则超越了现阶段国家总体战略目标的时间范围，既在政治上缺乏必要依据，又存在设定一个什么样的目标的问题。如果规划研究的时间目标不足2020年（即搞出一个依法治国5年规划的研究课题），则又会漏掉一些目前已在国家部署之列的重要法治建设内容或是具有重要法治意义的改革措施，如2014年建成法治政府的目标及后续措施，2017年香港实现立法委员和行政长官“双普选”，[2]以及更为重要的实现构建和谐社会的既定目标，等等。所以，只要不与2020年实现构建和谐社会的目标时间相一致，无论规划课题的时间是跨越2020年还是在2020年之前，都存在一个究竟要确立一个什么样的具体时间点和设定什么样的目标的具体困难。这并不是说，法学界无法从法律改革的自身角度提出一些具体性的目标，同时也不妨碍法学界提出具体的法治改革目标时间表，而是说实施依法治国基本方略这样一种带有总体性的宏观目标受国家经济社会发展总体目标的制约影响更大，更应该与国家的经济社会环境目标协调一致。因此，还是与国家改革发展的阶段性总体目标相一致为宜

（三）把实施依法治国基本方略规划研究的目标时间确定为2020年，不意味着对2020年之后的依法治国问题及基本走向不做前瞻性判断（当然更不意味着所有法律改革事项都要规划到2020年时完成）。实际上，只有对本世纪中叶中国达到中等发展国家程度时的依法治国的可能状态和实现水平做出前瞻性判断，此前的阶段性规划研究才有明确的方向。但是，此种前瞻性判断与阶段性的法治规划研究应该还是有区别的。

二、未来十年实施依法治国基本方略的基本目标是什么

笔者认为，未来十年中国实施依法治国基本方略的主要目标或基本目标，应该是加强国家的法治能力建设。其基本依据是：

（一）中国仍然处于社会转型中的矛盾上升周期，但国家法律治理能力的提升仍然不能适应客观需要。2005年，笔者在《迈向和谐社会的秩序路线图》一文中曾经提出：“中国社会仍处于矛盾的上升周期，尚未看到秩序出现良性拐点的迹象。”[3]5年来的形势发展基本证实了这一点。在社会矛盾上升的同时，国家的法律治理能力下降、法律治理成本急剧攀升，应该是一个基本的事实。其中最突出的表现是，一些地方政府官员侵犯社会团体和公民利益的不合理规则措施时有出台，官员违法事件屡屡出现，“维稳”成本居高不下，依法“维稳”道路艰难。这是法律治理能力下降的突出表现。

关于国家能力不足问题，在九十年代，王绍光、胡安纲两位学者曾经做了大量深入研究。笔者认为，自改革开放以来，中国先后出现过两种意义上的国家能力不足问题。一种情况是上世纪九十年代初期和中期出现的国家财政能力不足问题。另一种情况是，自新千年以来，中国在政府财政汲取能力大幅提高的同时，却又出现了社会治理成本（包括法律治理成本）大幅攀升、社会治理效果明显下降和地方政府与官员违法追究愈来愈难的情况。

（二）社会矛盾上升、法律治理能力不足，这样一种“问题”与“能力”之间的背离趋势，很容易导致社会矛盾向社会危机演变，最终危及政权的合法性。特别是，在过去十多年中，经济增长的绩效一度掩盖了众多社会矛盾，客观上扮演着社会稳定器的作用。现在，贫富分化问题、经济对外依存度过高、内需不旺等经济结构的内在缺陷和金融领域的风险因素，已经使经济增长从社会的稳定器变成了社会不稳定的又一个重要根源，经济因素反而容易成为引发社会矛盾的导火索。这虽然没有改变中国社会继续呈现总体向好的趋势，但问题治理已经不容再拖。

（三）从法治建设自身看，随着中国特色社会主义法律体系已经形成，“无法可依”问题逐步解决，法治发展在当前和今后面临的突出问题，是“快速建立”的法律制度与法律秩序“缓慢生长”之间的矛盾，或者说，是要突出解决法治秩序的生长问题。[4]法治秩序的生长问题，也对加强法治能力建设提出了更高要求。这预示着中国正在从以解决“无法可依”问题为中心的法治建设阶段迈入以提升法治能力为中心的法治建设新阶段。

综上所述，未来十年中国的法治建设应该加强法治能力建设，并通过法治能力建设，推动中国社会顺利跨越转型风险期。

三、加强国家法治能力建设的主战场在哪里

国家法治能力，是现代国家能力的重要组成部分，也是现代国家能力区别于传统国家能力的重要标志。也许有人会说，加强国家法治能力建设，应该是全面地和全方位地推进法治建设和法律改革，不存在什么主要领域或突破口的问题。从理论上说，依法执政、司法改革、法治政府建设、基层民主建设和树立法律信仰等等，都是中国法治建设的重要内容，都应该全面推进，不应该有所偏废。可以把上述改革思路称之为“全面改革的思路”。退一步说，如果一定要区别出法治建设的主战场，就应该以解决最具根本性的问题为主战场和突破口。比如，从政治上说，加强中国共产党依法执政是最具根本性和关键性的问题，应该以此为突破口。可以把上述改革思路称之为“以中国共产党依法执政为突破口的思路”。再比如，从法律上说，实现司法改革是法治的核心特征，应该以司法改革为突破口。可以把上述改革思路称之为“以司法改革为突破口的思路”。

从理论上说，上述几种观点看似有理，但从实践角度看，这些观点至少均存在实践的可行性和操作性的问题，有些问题在理论上也是有争议的。理由分别如下：

（一）未来十年时间相对有限，全面解决中国法治建设问题有时间上不可能。按中国现有的渐进改革模式的推进情况看，全面解决中国法治发展面临的问题，真正实现依法治国，建设社会主义法治国家至少还需要几十年的时间。温家宝总理在2010在全国人民代表大会期间的讲话看中说，中国真正实现现代化还需要100年。[5]以此类推，中国的法治建设可能同样需要上百年时间。至少，未来十年时间远远解决不了法治建设的所有问题，而只能解决部分问题，或是在部分程度上解决问题。试图把所有问题一齐列入议事日程，以一揽子改革方案解决所有问题，只会使单位时间内的改革压力过大，改革任务过重。这实际上改变了中国过去三十年改革的基本经验做法，改变了渐进改革所遵循的“有所有为、有所不为”的做法。应该说，除非中国出现重大而紧迫性的危机，除非现有渐进改革模式的无法延续，否则，是没有必要改变现有改革模式的。这是“全面改革的思路”不具有可行性的理由之一。

（二）在法学界可能提出的“全面改革的思路”中，有些改革项目的决策成本过高，一时很难形成成熟的决策，尚需在今后的实践中不断摸索尝试。如邓小平1986年9月3日在会见日本公明党委员长竹人义胜时说：“政治体制改革的内容现在还在讨论。这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。国家这么大，情况太复杂，改革不容易，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。”依照邓小平上述讲话精神，与政治体制改革相关的许多法治建设内容，也同样存在一个改革决策方案不成熟、决策成本过高的问题，需要在不断的改革探索中逐步解决。这也是“以中国共产党依法执政为突破口”的改革思路和“以司法改革为突破口”的改革思路目前仍不具有可行性的一个理由。即使从法学界的知识储备和理论准备看，目前也仍不具备提出法治全方位改革方案的能力和条件。此种情况决定了未来十年法治建设同样只能选择决策成本低的领域为主要着力点和突破口，或者说，以目前人们看得清楚的目标为突破口。

（三）改革资源的有限性和国内外环境的相对严峻性也决定了未来十年法治建设只能有所为、有所不为。法治建设与其它领域的改革建设一样，既需要各种支持性资源，也需要良好的外部环境条件。中国能够用于法治建设的资源是有限的，包括政治资源、经济资源、知识储备，等等。其中特别是时间资源的因素。法治建设需要时间，法治秩序的生长需要一个自然的发展过程，包括法律规则的完善、法治政府的制度安排、官员和公民法律素质的提高、法律改革知识的储备等。另一方面，中国的法律改革并不单纯是一个国内问题，而往往与复杂的国际政治因素紧密交织，如何处理好法律改革和政治稳定与外部安全的复杂问题，处理好法律改革与国内、国际两个层面相互交织的复杂因素的矛盾关系，同样是一种艰巨的考验。特别是近年来，随着中国经济崛起的步伐明显加快，各式各样的遏制中国及和平演变中国的势力也在加紧努力。改革资源的有限性与外部环境制约因素都使得中国法律改革，特别是法治“核心部分”的改革成为一盘交织中外复杂因素的大盘，没有胜算的把握是不宜轻举妄动的。

（四）遵循法治建设各方面之间复杂的生长时序关系与空间上的相互制约关系，要求人们要依循法治建设的内在规律行事。法治建设各个方面内容在客观上不存在一个时间上“同步关系”和空间上的“并进关系”，而是呈现出一种更为复杂的生长时序与空间上的相互制约。比如，法律制度建设多具有快变量的性质，而制度绩效和相对的法治秩序生长则具有慢变量的性质。过快的制度变革，如果不能迅速转化为相对的法治秩序，不能产生立竿见影的效果，只能让社会公众产生挫折感。同样，自上而下的有序的民主化进程，应该以法治政府建设的成功为前提条件。否则，一个守法意识不强的政府反过来很容易成为民主选举的“批评对象”，进而使政府丧失对民主化进程的领导资格。所以，在不同时期不同阶段把握住法治建设的关键环节，把握好改革的次序与步骤问题，具有重要意义。

这些因素决定了当前和未来一段时期里的中国法治建设，不仅应该有所为、有所不为，而且应该准确把握住制约整个法治化进程的关键性环节和前提性环节，集中力量争取突破性进展，进而为下一阶段的法治建设打下良好的基础。

以这样的考虑看待法治建设的主战场问题，本文的基本观点是，法治政府建设（依法行政）是未来十年中国法治建设的主战场。具体理由是：

1.把法治政府建设确定为法治建设的主战场，与国家的既定决策高度契合，决策成本低。建设法治政府是我们党和国家的一项既定决策，本身不存在决策成本问题。把法治政府建设“提升”为未来十年法治建设的主战场，应该不存在重大决策困难。相反，如果把法治建设的其它方面作为法治建设的主战场，即使从决策本身看，也需要一个复杂的决策过程和较高的决策成本。如把司法改革作为法治的主战场，司法改革本身就存在较多的政治性争议，

如司法体制问题、司法“地方化”的问题等，都不是短时间内能够迅速解决的。同时，虽然司法改革问题也是列人国家改革议事日程的事，但与法学理论上的期待相比，从已经提出的司法改革目标看，目前的司法改革仍然是一种有限度的稳妥改革。全面彻底的司法改革，应该是中国政治体制改革的一部分，而后者的全面启动，尚未全面提到议事日程上来。另一方面，司法机关在中国经济社会生活中只是起到一种局部性的作用，缺乏全方位影响经济社会发展的份量，所以，以司法改革为突破口提升法治能力建设，会有一定作用，但是作用有限。

2．加强法治政府建设对于提升国家法治能力、应对可能出现的社会危机具有直接的和全方位的重大意义。如果说党的领导是中国经济社会发展的领导力量，政府则是直接的实施者和推动者，也是应对各种经济、社会和政治危机的直接负责机构。加强国家法治能力建设，提高应对各种可能出现的危机的能力，首先要加强法治政府建设，提升各级政府依法应对社会矛盾和问题的能力。

3．从制约当前中国法治化进程的全局性的主要矛盾看，法治政府建设滞后已经成为制约当前中国法治化进程的最主要制约因素。虽然国家已经明确提出不能因为追求GDP而牺牲环境与社会发展问题，但地方政府追求GDP的内在财政冲动，仍然经常成为侵犯公民权利、破坏生态环境和牺牲社会发展的突出根源，政府行为违法和官员违法经常成为许多社会矛盾的引爆点。与此同时，法治政府建设的滞后也对法治建设的其它方面造成了多种负面影响。比如，地方政府违法和官员违法破坏了司法审判的大环境，政府违法成为地方各级司法在理论上应该面对但事实上又无力面对的难题。政府违法和官员违法也挫伤了二十余年普法促成的公民的法律信仰，几十年普法辛辛苦苦建立起来的法律信仰，往往被政府冗员的违法行为毁于一旦。所以，如果法治建设不能取得突出效果，把再多资源用于普法也是没有意义的。

4．法治政府建设已经上路，应该也只能继续向前推进。2004年3月，国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，具体包括七方面目标内容。[6]转眼间，法治政府建设已走过6个年头。从实施情况看，七个方面的具体目标距离实现尚存在差距，应该更加努力。即使能够如期用十年时间（2004年-2014年）把相关制度建设的基础性工作完成，由于制度建设与制度绩效的显现之间存在“时滞”现象，法治政府建设进入到“绩效显现期”估计也还至少需要再加上一个十年的努力。

四、把法治政府建设作为法治建设主战场意味着什么

（一）把法治政府建设作为未来十年法治建设的主战场，意味着国家把法治政府建设视为下一阶段具有全局性的战略工作，需要以更大的决心、更强有力的措施和更多的资源用于加大落实《全面推进依法行政实施纲要》。

（二）把法治政府建设作为法治建设的主战场，意味着其它领域的法治建设应该配合法治主战场，以有限改革和有限措施促进和帮助主战场目标的实现，既不拖后腿，也不过分超前。具体说，主要涉及如下几方面的配套改革：一是继续加强党的依法执政建设。各级党的组织、特别是地方党组织，要规范地方党委的决策，支持和配合地方政府依法行政，认真履行法定职能，承担法律责任，同时支持地方人大对同级政府行使权力。二是继续加强和完善人民代表大会制度。进一步落实和加强地方人大对政府财政预算的决定权和监督权，切实行使好地方立法权，行使好对同级政府的工作监督权和人事任免权。三是继续稳步稳妥地推进司法改革，通过行政诉讼来约束和规范政府的依法行政。四是继续加强基层民主建设，以基层民主建设推动政府依法行政和法治政府建设，加强社会对政府工作的监督。五是继续有针对性地开展全民普法运动，把监督政府工作与保障公民权益的相关法律宣传结合起来。

（三）把法治政府建设作为法治建设的主战场，意味着要切实转变经济增长方式，特别是要改变各级地方政府单纯追求GDP和法治建设为经济发展“让路”的不合理做法。意味着要让各级地方政府切实承担促进社会经济全面发展和公共服务的职能，促进社会和谐发展。意味着各级地方政府在处置公共事件和社会危机时要依法办事，在法律权限内处理问题，增强处理和应对社会突发事件的法律能力。

（四）从长远角度看，在初步实现“用十年时间建设法治政府” （2004年至2014年）目标的基础上，再用5到10年时间继续全力推进法治政府建设，使制度建设转化为依法行政的良好治理秩序。其最终目标是在中国形成一个切实履行法律职责和严格守法的行政官员队伍，将是中国法治渐进改革进程走向全面成功的关键性环节，也是下一阶段中国政治民主化进程全面有序展开的重要前提。

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