第三，提高执政能力与人大工作之间的关系。

锦涛同志的讲话，我个人认为是讲了两个根本性的问题，一个问题就是为什么要坚持好人民代表大会制度，包括历史的回顾、历史的选择和人民现实的需要等等问题。第二个根本性的问题就是怎样完善好人民代表大会制度的问题，包括对人大工作提出的要求。邦国同志的讲话主题非常鲜明，就是谈民主和法制，所以邦国同志的讲话同样是一篇马克思主义政治学和法学的光辉文献，对我们人大的工作具有最现实和最有针对性的指导意义。

十六届四中全会的决定，是关于提高党的执政能力的决定，相对人大的工作人员来讲，对提高执政能力应该做哪些思考?我把这两个讲话和决定结合起来，谈一点初浅体会，我认为人大工作是围绕着三条主线而展开的。

第一条主线，是民主的主线，也就是民主的制度化、民主的法律化、民主的程序化问题。大家谈民主时不应仅理解政治上的民主，也有经济上的民主，经济上的民主最集中的表现就是国家预算制度的议会化问题。财政预算为什么一定要经过议会?为什么一定要把部门预算改变为国家预算?而国家预算一定表现为议会预算?一个国家的税收制度，实质上是一个国家经济民主化的问题。所以政治领域的民主只是民主的一个方面，而不是全部，有时候我们还谈司法是否民主？比如陪审制度，首先应该理解为司法民主化的一个表现。在政治领域中谈民主，锦涛同志和邦国同志讲话中都谈到了四个方面；第一方面，民主的选举；第二方面， 民主的决策；第三方面，民主的管理；第四方面，民主的监督。这四个方面可以叫做民主的政治制度。民主这一词语在政治生活当中的演变是非常复杂的，把“民”和“主”放在一起，第一次构成一个词最早是在《尚书》中，叫“天惟时，求民主，乃大降咸休命于成汤”。这是中国传统的民主。中国传统的民主正好是民主的敌人，它是“主民”的意思，或者简单地说就是“民之主”的意思，就是为老百姓选一个统治的主人的那种民主。三国志中有曹操的故事，毛主席对这个故事的点评中有一段就是曹操割发代首的故事， 曹操讲“仆为民主， 当依法率下”，就是说我做你们的主人，我统治你们的方法不像诸葛亮，我统治你们的方法是用法律，毛主席看到这儿的时候说，“我看曹操是个法家。”曹操说的那句话，“仆为民主”，就是我做你们的主人，也包括后来我们戏剧舞台上出现的当官“为民作主”，所以历史上民之主、主民、为民作主，这三种传统表现，我个人认为都是我们民主制度的敌人，而不是朋友。所以，中国传统意义上的民主不是我们现在讲的制度化的民主。民主制度化在党的历史上，第一次给予正确处理还是十一届三中全会。这次会上提出了民主的制度化、法律化的问题。小平同志一共讲过五种“两手抓”，他讲的第一个“两手抓”是“民主的方面，法制的方面，这两个方面我们都不要偏废”。所以解决民主的法律化、制度化的问题，这才是制度意义上的民主。当然我们党的领导人在过去，甚至在现在偶尔一些文件中，有时候把民主当做一种方法。毛主席曾经讲，“让人讲话天不会塌下来，我们要民主一点。”这种意义上的民主，可能就是把民主当作一种方法。“发扬民主”指的是一种作风和传统，在这个意义上， 民主都不是被作为一种国家制度来对待的。把民主作为国家制度来对待的时候，大家可以查一下小平的文选，在1986年之前，他讲民主用“发扬”这个词是非常多的，但是1986年他第一次用了“发展”这个词，就是“发展社会主义民主”，他把民主用“发展”这个动词给予对应的时候，民主就不再是方法了，也不再是一种传统和作风，而是作为一种制度。后来我们的文件中的“发展社会主义民主”，在这个意义上是把它看作国家制度来对待的。另外还有“扩大社会主义民主”，“扩大”、“发展”是制度意义上的民主，而不是方法意义上的民主，也不是作风意义上和传统意义上的民主。当谈“发扬民主”的时候，可能更多地讲的不是制度意义上的民主。锦涛同志和邦国同志讲话中的四种民主，其实就是制度意义上的民主。当然谈制度意义上的民主，最早提出来的是列宁，列宁曾把国体与政体统一于一起，他称之为国家制度的民主。我们人民代表大会制度中的民主，首要的和根本的应是这种意义上的民主。这就是我们全部工作的第一条主线。在保障人民当家作主，实现我们国体的过程当中，我们的政体怎样和它相适应?我们人大的工作还有经济上的民主以及其它方面的民主。怎样实现全面的民主?所以，民主是人大工作永恒的主题，是我们制度的生命所在，如果背弃了这条主线，等于是否定了人大制度本身。

第二条主线，是法制统一性的主线。维护法制的统一性是对我们人大工作的基本要求，其职能是其它任何一个机关都无法替代的。法制的统一性当中提出的第一个问题就是必须有高质量的立法。锦涛同志的讲话当中在谈依法治国时涉及三个方面，前提是有法可依。董老在八大上的报告中首次提出了“有法可依、有法必依”的法制思想。十一届三中全会，小平同志又发展了两句话，那就是“执法必严、违法必究”。这十六个字就成为我们法制建设的总方针。有法可依是前提，而被依的法一定是良好的法律。一谈法制，人们的第一个观念就是善法和良法，邦国同志提出的要把提高立法质量作为人大工作的一个重点，这是非常英明的。一个高质量的立法应该通过一系列的标准来判断。改革开放以来，我们制定出来的法律数量之多是令世人惊叹的。那么，什么是高质量的立法?这个可以作为一个课题来进行研究，我自己的初步感觉是高质量的立法可能不是用一个标准就可以判断出来的，必须有一个综合的标准来给予衡量，而放在最高层位的标准我想应是价值标准，制定出来的法首要的是要符合正义和公平的价值观。

党的十六大作的一个巨大的贡献就是提出了整个社会价值观的问题，即公平、正义。如果这是社会最高价值准则的话，我们立法的第一个标准应该是价值标准。因此，制定出来的法一定不能失掉了社会正义和社会公平。由此我们就要思考，国家管理的本质是什么?我的理解应该是进行价值判断，价值判断作出以后，再作出价值选择。领导人最重要的一个价值就在于消除价值冲突，所以十六届四中全会决定提高的五种执政能力当中，其中有一项就是构建社会主义和谐社会的能力。要构建一个和谐的社会就必须消除价值和价值之间的冲突，如果价值和价值之间的冲突不能完全消除，就要设法把他们之间的冲突降到最低点。我们社会的整个价值是一个体系，处在基础地位的价值都是对应的，并且也是矛盾的。第一组价值是在正义和利益之间，正义和利益总是处在冲突当中。利益是每个人都需要的，但是正义并不是每个人都需要，很多人为了利益不惜舍弃正义。但是，作为国家的价值观，利益、正义应有所侧重，应该给社会一种引导，所以一个国家的价值观首要的是正义。这个正义的价值观可能有——系列的结构来展示，处在第一层位的结构应该是人和人之间关系的结构，叫做结构性正义，人们获得的第一种感觉是人和人之间应该是平等的，包括身份上的平等、机会上的平等，等等。在法律上的展示就是人们获得权利的时候应该是平等的，法律术语就是权利平等，这叫做结构性正义。比结构性正义低一层的正义是分配上的正义，人们的付出和自己的所得应该是对应的。第三个层次的正义是二次分配上的补偿和救济正义，这种正义需要重新分配利益，所以也称校正的正义。正义和利益经常发生冲突，怎样消除冲突?是先选择正义还是先选择利益?是值得我们很好进行研究的一个问题。

第二组，自由和秩序。自由和秩序是每个人都需要的，我们希望在一种秩序当中生存， 同时我们也希望能够自由地得到全面发展，而自由和秩序有时是处在冲突当中的，国家面对这两个价值是以自由为先还是以秩序为先，就要做一个选择。既能够使人人都感觉到自由，又使这个社会保持一种秩序状态。这种状态才是和谐的。作为国家管理来讲，就要追求这样效果。但是当社会的秩序和人们的自由处在冲突之中的时候，国家要选择什么?匡家在施加对人的自由约束时，最大极限在哪?人的哪些自由是可以限制的，哪些自由是不能限制的?这个问题决定了国家的法治化程度。

第三组，公平和效率。社会的资源是有限的。资源的不足就会导致公平和效率之间发生矛盾。有限的资源如果配置在高效率的人身上，他就可能把这个资源转化为巨大的社会财富；如果这个资源配置在不能进行再生产的人身上，这个资源可能就成为被消费的物品。所以在社会资源有限的情况之下，配置资源的时候怎样才能考虑好公平和效率之间的关系?

经济学上永恒的定律就是要用最小的投入获得最大的产出，这就是效率法则。用最小的原料，做一个最大的蛋糕，是经济学的臬圭，所以经济学上始终是坚持效率优先的。但法律学上的判断正好和经济学相反，在法律上，任何时候都要把公平作为优先考虑的价值，就是说无论你做多大的蛋糕，我都要公平地切割绐每一个人，但不是平均地切割给每一个人，这就是法律分配资源时它所载的价值。所以公平和效率有时候处在冲突之中，在你坚持效率优先兼顾公平的时候，这个公平的价值可能就被忽略了。所以在立法上，尤其是在执法上，公平所处的价值位阶可能要高过效率，这就是一种矛盾。

第四种矛盾就是生存和发展之间的关系。生存和发展是两个不同的价值，这两个价值有时候也处在冲突之中。有些人的发展有可能就要妨害其它人的生存。资本主义给我们提供的经验就是：资本的过度发展一定会导致社会不同阶层间的平衡被打破，一部分工厂就要倒闭，工人就要失业。这是资本与劳动相结合而不受限制的结果，所以发展有可能会带来其它人生存的问题。是把生存放在优先，还是把发展放在优先?我们可以分析一下资本主义两大政党之间的关系，在法律上我们有时候判断为是自由和平等的关系。像英国的工党可能更多地主张平等，即以生存为先，而保守党可能更多地主张自由，即以发展为先。美国的民主党和共和党实际上也是这两者之间的关系，共和党更多地是主张自由，民主党更多地是主张平等。

自由和平等的矛盾导致了生存和发展之间的矛盾，自由和平等不总是处在和谐之中，两者的矛盾是经常的、永恒的，而它们的和谐却是偶然的。以上一组组的价值，管理国家的本质在哪里?我想管理国家的本质就是首先要进行价值判断，然后进行价值选择，再次要消除价值和价值之间的冲突，把价值之间的冲突降到最低点。像这样一种理论，是不是应该拿到立法中来，如果在立法中有所体现的话，我们立法质量的高低就应该用价值标准来进行判断。我们制定出来的法律如果导致了价值和价值之间的冲突，那么这部法可能就不是一个好法，如果我们最大限度地消除了价值和价值之间的冲突，这部法可能就是一个好法。这个判断标准是多重标准中的首要标准。

第二个标准，我认为应该是一个合法性标准。在立法学中有一个概念叫“立法的不法”，立法的不法指的是什么?就是你制定出来的法律如果违背了更多人的意志和利益，这个法只是在形式上，而不是在本质上满足了多数人的利益，这种法就被称为立法的不法，也就是立法的非法，这个标准实际上就是我们说的合法性标准。多数人的意志始终是处在合法性上的，这是民主的原理，所以制定出来的法律如果没有满足绝大多数人的利益和意志的话，这个法就有可能是不法的、非法的。这个问题的提出就使我们要思考立法的意志和它的分解问题。

立法意志的分解，特别是现在法学界批评比较多的是“部门立法”。部门立法在学术上现在受到两个诘难：一个批评叫做“法治幌子下的人治”，如果部门利益通过立法这个方式最终转化为一种普遍的意志，实际上它是侵害了更多人的利益，法的本质是体现了少数人的愿望，这时候立法者实际上只是充当了少数人意志的工具，所以这是“立法上的人治”。另一种批评是和以权谋私相对应，属于一种“以法谋私”，即通过立法谋求本部门、本单位的利益，把本部门、本单位的利益法律化。这种情况一旦出现，在内在上就破坏了法治的统一性，在本质上就不是绝大多数意志的体现，所以这个标准被称作合法性标准。

第三个标准，有人把它叫做科学性标准。十六届四中全会决定中，把执政表示为三种：科学执政、民主执政、依法执政。科学执政里涉及到对三大规律的认识，第一类规律是执政规律，第二类规律是社会主义建设的规律，第三类规律是人类社会发展的规律。规律就是科学的，所以制定出来的法律如果是符合规律的，那么这个法就是一个科学的法。所以当涉及到人和人之间关系的时候，要以和谐为判断；当涉及到公民的权利和国家权力之间关系的时候，要以最大限度地尊重公民的权利为判断；当涉及到人和自然之间关系的时候，特别是涉及到一些技术规范的时候，一定要体现出它的科学性，这既包括科学道德，也包括生命道德。凡是违背这些规律的，就被认为是不科学的法，所以科学性的标准也是立法质量的一个判断标准。

第四个标准，现在社会学上正在研究法的成本。我们立法是需要成本的，而法的成本更多地是体现在法的运行当中。法被制定出来容易，如果在运行当中社会要为这个法付出很高的成本，这个法可能也会被认为是一个缺乏效率的法，甚至被认为是无效的法。所以从法的社会成本上去分析它，把成本降到最低的立法就是好的立法。

第五个标准，是法学家们采用的标准，就是立法的技术标准。是不是用了法言法语?是不是使用了概括性的条款?是不是在列举的时候已经把所有可能都已穷尽?权利义务是否已经统一?与其它法是否发生冲突?权利与权力边际是否清楚?法律责任如何追究?权利能否诉讼等等，就是用技术性标准和可诉性的标准来判断。

所以，要把这五个标准统和起来，再去判断一个法制定质量的高低。

法制的前提是有法可依，所以我们需要制定良好的、高质量的法律。法律制定出来以后，我们人大工作的第二项应该是保证法的有效性。保证法的有效性是我们人大工作非常重要的一项使命，在法治理论中应该被称作“有法必依”。也就是锦涛同志讲话中提到的法治的“关键”。

法的有效性和法的无效性， 可以通过对两类规范的触摸去做一个试探。比如在我们禁止性的规范中，法律所禁止的行为，如果你为了、去做了，最终没有受到法律的惩罚，这个结果就证明那个规范是无效的。，另一类判断：法律所倡导的、所鼓励的，如果你做了，最后没有得到肯定和褒扬，你同样可能反过来认为这个规范是无效的。这样的话加强法律的监督可能就是我们人大非常重要的一项工作，保证法的有效性主要体现在对法实施的监督上， 所以高质量的立法、保证法律的有效性，对法进行监督，这几项工作统和起来，就是我们人大工作应该履行的第二条主线——法制的统一性工作。

第三条主线，人大工作的本质在于维护和实现人民的权利。锦涛同志的讲话中我想各位领导已经注意到有一个判断，当讲到孙中山的民主共和最后归于失败的时候，锦涛同志说： 原因就在于他“最终没能保障人民的权利。”这个判断的含义是非常深刻的，最终不能保障人民权利的一切的政治形式最终可能都要归于失败。所以我们人民代表大会的本质如果就在于保障人民当家作主的话，在法律上的表现应该是保障人民权利的实现。我们可以借用西方议会的一句俗语，西方议会里经常讲这样一句话：“人权是议会工作的基础”。我把这句话改造一下：“实现人民的权利是我们人民代表大会工作的基础”。所以实现人民的权利应该是我们工作的一条主线。

今年宪法修改我们创设了六个新的宪法制度，像以公有制为主体，多种所有制共同发展的新的经济制度，非公经济取得了和公有制相同的宪法地位。公益补偿的法律制度也通过修宪建立起来了，社会保障的制度建立起来了，紧急状态的法律制度建立起来了，私有财产权保护制度建立起来了，人权保障制度也建立起来了。这六个新的制度都是人民的权利制度， 而这六个制度我想和我们在序言里所增加的两项是一致的，就是“三个代表”重要思想入宪和政治文明入宪。“三个代表”的重要思想在法学上应该给予一种特别的理解。其本质在于立党为公、执政为民，这两个判断是不是已经结束了呢?我个人感觉还应该继续进行。执政为民是为了民的什么?即为民之何?这是需要进一步思考的。这个时候可能又有两个判断需要明确，一个是政治上的，另一个是法律上的。政治上的判断是为了最广大人民的根本利益，而法律上的判断就是为了最广大人民的权利。我认为政治上的判断和法律上的判断有一个相互间的转化关系，就是所有政治上的判断都应当转化为法律上的判断。如果政治上的判断不能转化为法律上的判断，那么政治上的判断只有宣传和口号意义，而没有制度意义。如果我们遵循这个原理去理解“三个代表”的重要思想，那么“三个代表”重要思想执政为民的本质在法律上就应该表示为“为了人民的权利”，这样的话，我们就可以把我们法治建设的几个环节都分解为人民的权利。

法治的第一个环节是立法。如果用“三个代表”重要思想来分析立法，那么立法的本质是什么?我的概括：立法就是在总结、概括和表达人民的权利。总结、概括、归纳，最终通过法律的方式把人民权利表达出来，就是立法的本体性使命，因为国家的一切权力属于人民。

法治的第二个环节是执法。法制定出来以后，其它的国家机关都要执行它，那么执法的本质是什么?一切国家机关对法律的执行，本质都是在“落实人民的权利”，把写到纸上的人民的权利转化到现实当中。

法治的第三个环节是司法。司法的本质在哪里?司法的本质就是当人民的权利受到侵害或者遇到障碍的时候，通过司法的方式来补偿和救济人民的权利，所以补偿人民的权利、救济人民的权利就是司法的使命和本质。

法治的第四个环节，就是我们所有的国家机关、各政党、武装力量、社会组织、公民个人都要守法，守法的本质是什么?守法的本质就是鼓励你去获得各种权利。这里包括我们的执政党，执政党只有守了法才能保持住它执政的权利，所以所有的社会主体守法都是在获得一种取得权利的鼓励。

法治的第五个环节，是法律监督。法律监督的本质在于保障人民的权利，去纠正那些侵害人民权利的事情，最终使人民的权利恢复原状。

用“三个代表”重要思想理解法的本质，然后再分析我们法治的五个环节，我想人民的权利应该成为我们一切国家机关工作的基础和出发点。就像锦涛同志讲话所说的，也像邦国同志的讲话中重点指出的，要把维护好、实现好、保障好人民的根本利益作为我们国家机关的主要使命。

根据以上我们人大工作三条主线的理解，我个人认为，提高执政能力对我们人大工作来讲，实质上就是提高这三个能力：建设好民主制度的能力、维护好法制统一性的能力和保障好人民权利的能力，这三个能力的提高就是我们人大工作提高执政能力的具体表现。这就是我第三个体会。（未完，待续）

（逸驰空间 李彬彬 扫描校对）