【编者按】2005年7月6日10:00，中国政法大学教授、环保法专家王灿发教授做客强国论坛，围绕圆明园环评报告，就为什么重视环境评价与网友交流。

【访谈背景】

《圆明园东部湖底防渗工程环境影响评价报告书》已于7月6日下午在环保总局官方网站上向社会公布。环保局称，将对该报告尽快进行审核。网友可通过（[url]http://www.zhb.gov.cn/[/url]）下载查阅这份报告。

【报告核心内容】

该报告第15部分《结论与建议》中指出：

（3 ）目前没有使用复合土工膜防渗材料产生环境毒性的报道，但其综合环境友好性低于天然防渗材料。考虑到圆明园是国家重点文物保护单位和遗址公园的特殊性，应该优先采用相适宜的防渗材料和措施。

（4 ）圆明园东部湖底防渗工程没有依法进行环境影响评价，从环境保护角度分析，原工程方案存在严重缺陷。在工程设计和建设过程中，缺乏全面有效的生态保护措施，造成了水生生态系统的严重破坏。目前，工程大部分已经建设完成，影响了环境现状的调查和分析，给环境影响评价造成了极大困难。现有工程对生态环境的影响和对后续工程改造所带来的损失是由于工程没有按程序实施环境影响评价造成的。

（5 ）圆明园防渗工程大部分已经完工的现实，造成社会、经济、环境多个目标的相互矛盾，必须实施多目标综合决策。该工程的改进方案，以防渗工程实施现状为基础，以“实事求是，因湖制宜，全面统筹，整体优化”为原则，兼顾短期影响和长期效果，综合考虑工程的环境效益、经济效益和社会效益。本环评推荐综合改进方案。

【圆明园铺膜事件回放】

2003年8月 圆明园开始大规模环境整治工程。今年2月圆明园湖底防渗工程开工。3月22日在北京开会的兰州大学客座教授张正春在圆明园游览时，发现了圆明园的湖底都铺上了防渗膜，他认为该工程会破坏圆明园的生态环境。3月30日各大媒体纷纷报道“圆明园防渗工程”事件。3月31日国家环保总局叫停该项目，责令其依法补办环境影响评价审批手续。4月初环保总局叫停“圆明园防渗工程”。4月13日国家环保总局召开听证会，要求圆明园管理处补交环评报告。5月9日国家环保总局发最后通牒，限圆明园管理处40天内上交环评报告。5月13日国家环保总局点名批评北京师范大学下属环评机构拒绝委托。5月17日清华大学接手圆明园环评工作。6月30日 圆明园管理处递交环评报告。

【访谈现场】

【王灿发】：各位网友大家好，今天我到强国论坛来回答各位网友关于圆明园防渗工程环境影响评价的有关法律问题。我是一个环境法学者，只能回答有关法律方面的问题，对于技术问题，应当由有关环境专家或文物专家进行回答，请各位网友就有关法律问题进行提问。

[风火轮]：让老百姓也能通过网络参与讨论，这样做很好。嘉宾认为以后环保评价是否应该增加透明度？

【王灿发】：环境影响评价的公众参与，一直是近几年来社会一直非常关注的问题，也是法律要解决的问题。公众参与的前提应当是有知情权，也就是一个项目的状况和周围环境的状况以及环境影响评价的过程与结论，应当让公众了解，否则公众就无法参与。所以这一次国家环保总局将圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书上网，是一个非常好的做法，这本身就是增加了环境影响评价的透明度。作为一个学者，我希望国家环保总局能把这样的做法推广到所有重大项目和规划的环境影响评价中。

[我是九斤老太]：嘉宾：环保总局直接插手北京市投资项目‘圆明园铺膜’，是不是‘越权’？

【王灿发】：按照环境影响评价法第23条的规定，由国务院环境保护行政主管部门，也就是国家环保总局负责审批的建设项目，环境影响评价文件包括三类：“（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目； （二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目； （三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。”

在这三类项目中，由国家环保总局审批的第一类“核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目”，这里面有一个“特殊性质”的建设项目问题。如果认定圆明园东湖湖底防渗工程是一个特殊性质的建设项目，环保总局就有权审批其环境影响评价文件；如果它不是一个特殊性质的建设项目，那么环保总局就涉嫌越权。

[大个米老鼠]：专家：请简单谈谈圆明园事件发生对我国环保工作的意义到底有多大？

【王灿发】：圆明园事件的发生对我国环保工作的意义可以从几个方面来说，首先从管理部门来说，如何加强对政府出资项目的管理是一个十分重要的问题。有些有政府背景的项目，往往忽视环境保护的要求，一旦被举报后，再补做环境影响评价，这样就使得环保部门事后不得不对一些建设项目进行认可，因为如果否决了这个项目，就会对国家造成很大的经济损失，比如像年初时国家环保总局叫停的30个大的建设项目，最后绝大多数又都批准建设了。所以作为环境管理部门，应该把工作做到前面，及时发现违法建设的建设项目，或者通过奖励的方法建立一个鼓励公众举报的制度，让公众发现违法建设的建设项目。

其次，从被管理者的角度来讲，一些建设单位环境保护意识非常淡漠，特别是那些由政府部门来支持建设的建设项目，往往不理会环境保护法律的规定，圆明园事件就给这些建设单位敲响了警钟。

最后，从立法上来说，我们环境影响评价的法律还不够完善，对于没有做环境影响评价而进行开工建设的建设项目，只有责令停止建设、限期补办手续的规定，逾期不补办手续的，才能给予罚款处罚。这就等于鼓励建设单位来进行违法建设，因为他违法了，只是补个手续就可以了，而在经济上不会有很大的损失，如果侥幸未被环保部门发现，那就节省了环境影响评价的费用，因为即使不补办手续，罚款最高也只有20万元，而一些建设项目的环境影响评价费用，有的超过百万元，甚至上千万元，从经济的角度来讲，建设单位在这种情况下就宁肯选择违法，而不去做环境影响评价。所以我们的立法应当加大对环境影响评价违法的处罚力度，使违法者不能从其违法行为中得到好处，这样的立法才是有用的。

[你是风儿我是沙]：王教授，如果没有环保制度的切实落实，依靠单薄的《环评法》和潘岳举个人之力，能解决问题吗？

【王灿发】：环境保护确实不是靠一两个人能够解决的问题，它需要全社会的关注，特别需要法律的完善。有的时候，某个领导人的个人魄力虽然能够解决一时的问题或者解决一两个问题，但它不能从根本上解决整个社会的问题，整个社会的问题还是要靠法制的完善。

[你是风儿我是沙]：王教授，从环评程序上讲，圆明园环评报告提交后，要经过怎样的程序才确定通过与否？

【王灿发】：当环评报告被提交以后，从程序上来讲，环保局会让环境技术评估中心从技术上进行评估，评估通过后，由环保局从行政的方面进行决策，做出决定。在做出决定之前，根据行政许可法的规定，如果该建设项目与其他单位和个人有重大的利害关系，那么环保部门告知这些单位和个人，有利害关系的单位和个人，有权进行陈述和申辩，行政机关有义务听取利害关系人的意见，听取意见的方式包括召开听证会。

[我是九斤老太]：‘铺膜’只不过几千万的投资项目算什么‘特殊意义’项目？

【王灿发】：一个建设项目是不是特殊项目不是根据项目投资的大小确定的，而是根据项目的性质确定的，这个项目的特殊性可能在于它是一个国家一级文物保护单位，到底它是否属于特殊建设项目，应当由国家环保总局来认定。

[阿德诺米]：请教于王教授：听说您是法大环境侵权维权中心的负责人，请问环境侵权可否请求精神损害赔偿？比如圆明园如有损环境，且对作为个人的参观者，如我，觉得精神受到了损害，能否起诉圆明园管理处？

【王灿发】：环境侵权，原则上是可以请求精神损害赔偿的，比如像噪声的污染，北京市就已经有几个判决支持了当事人精神损害赔偿的请求，丰台法院对一个噪声污染侵权的判决，判给受害人10万元的精神损害赔偿费。对于风景旅游区的环境破坏，游人能否要求精神损害赔偿，在我们国家尚无先例。从理论上来讲，也可以要求精神损害赔偿，关键的问题是你怎么证明你的精神受到了损害，而且这样的诉讼往往是公益诉讼，因为去旅游的往往不是一个人，而是很多人，如果一个人胜诉了，那么其他到这种环境旅游的人都应该得到赔偿。现在我们国家的法律还没有明确规定这种公益诉讼制度，作为一个环境法学者，我希望我国今后的立法应建立这种公益诉讼制度，充分发挥公众在保护环境中的作用。

[山东棒子来了]：请问嘉宾，如果环保局是环保法的执法主体，那么他为什么是政府序列不是高院系列？

【王灿发】：执法有行政执法和司法，环保局是代表政府进行执法，法院是作为“司法”机关进行执法，所以他们属于不同的执法部门，所以环保局不能属于法院系列。

[去银河取经的船]：请问嘉宾：搞环保最大阻力来自什么？

【王灿发】：目前在中国实施环保法的规定有很多阻力，既有来自地方政府的，也有来自企业的，而最大的阻力是有的地方政府急于发展经济，而忽视环境保护，对污染破坏环境的企业加以袒护，使得环境执法部门难以严格执法。

[阿德诺米]：请教王教授：1969年美就有《国家环境政策法》确立了环境影响评诂制度。请问与美相比，我国环评法在适用范围、形式、程序、费用、违反的该制度的法律后果方面，有哪些特别之处，需要改进的有哪些地方？

【王灿发】：美国在1969年《国家环境政策法》确立了环境影响评价制度以后，又制定了配套的法规。开始时，环境影响评价适用的范围比较窄，它主要适用于由政府拨款的项目。后来，适用的范围逐渐扩大，现在几乎适用到所有的建设项目和一些规划。我们与美国环境影响评价制度的差异主要在于该制度的实施。美国在制定了一个制度以后，企业一般不敢轻易违反，因为违法的代价非常之高，而我国的立法在惩罚的力度上远远低于美国，所以就很难促使企业严格地遵守法律。

[黎莘]：嘉宾：圆明园管理处与环保总局在防渗工程上面各执一词，那么你认为这个工程到底是怎么样的？存在不存在环保问题？谢谢。

【王灿发】：圆明园工程存在不存在对环境的影响问题是一个技术问题，而圆明园做不做环境影响评价是一个法律问题。圆明园东湖湖底防渗工程在没有进行环境影响评价的情况下，就进行开工建设，就已经违反了环境影响评价法的规定，我们不应当把这个问题看作是环保部门和圆明园管理处的关系问题，而应当从法律的角度看这个工程是不是违法的问题。

[黎莘]：嘉宾：环保执法会不会与审计风暴一样，屡审屡犯呢？

【王灿发】：环境违法行为不可能靠一两次的执法就能彻底解决，就像抢劫杀人一样，你今天判了抢劫杀人犯，但你不能保证以后就没有抢劫杀人犯了，所以，为了保护环境，应当建立严格环保执法的长效机制，做到违法必究，而不能靠一两次“风暴”来解决问题。

[我思故我累]：既然圆明园的防渗工程已经进行半拉子啦，你们的环境评估报告有什么意义？

【王灿发】：您说的这个问题确实很重要，我们的法律当中规定了一个补办手续的制度，实际上这个制度对于环境保护的实际作用不是太大，因为一个工程一旦建成，或者接近完成，再补办环保手续，已经没有多大意义，补办手续只对那些刚刚开工建设的项目有一定的意义。所以，法律应当对这个制度加以完善，而且对于违反规定未做环评就开工建设的，就应当给予罚款处罚和责令停止建设。

【王灿发】：非常感谢各位网友的参与，也感谢你们对环境法制的关注，作为一个环境法的学者，我非常希望与大家交流，在我们中国政法大学有一个污染受害者法律帮助中心，而且有一个免费咨询的热线电话010－62267459，有什么问题你们可以打电话再问，也可以到污染受害者法律帮助中心的网站www.clapv.org去看有关环境法律问题的解答。

【嘉宾简介】

王灿发

男，中国政法大学教授，硕士和博士生导师，环境法专家。中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任。

主要社会兼职：中国法学会环境资源法研究会常务理事、副秘书长中华人民共和国对外经济贸易部WTO与环境保护谈判咨询专家组专家 全国高校人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所第一届学术委员会委员 武汉大学环境法研究所兼职研究员 河北科技大学兼职教授 国家环境保护总局深圳培训中心客座教授。

（采编/逸驰网记者 万成燕）