■徐显明 全国人大法律委员会委员、中国政法大学校长
■石泰峰 中共中央党校副校长
■侯少文 中共中央党校政法部副主任
胡锦涛总书记在纪念全国人大成立50 周年的讲话中指出：“坚持和完善人民代表大会制度，是我们发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容”。“要更好地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践，统一于社会主义现代化建设的全过程，推动人民代表大会制度的与时俱进”。这一重要论述，对于推进我国社会主义民主法制建设，坚持和完善人民代表大会制度，具有重要的指导意义。
坚持和完善人民代表大会制度与实现党的领导、人民当家作主和依法治国的“有机统一”之间，到底存在什么样的内在联系？请看三位学者为我们所作的“解读”。
实现“有机统一”是坚持和完善人大制度的基本要求
记者：胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话，以人民代表大会制度是我国的根本政治制度为主题，重点阐述了为什么要坚持好人民代表大会制度以及怎样完善好人民代表大会制度两个根本性问题。坚持和完善人民代表大会制度，对于实现“有机统一”具有什么重要意义？
■徐显明：在新的历史时期，发展社会主义民主政治，坚持和完善人民代表大会制度，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
党的十一届三中全会把发展社会主义民主、健全社会主义法制作为党长期坚持的基本方针，提出了必须使民主制度化、法律化的辩证命题，初步解决了民主与法制的关系问题。党的十五大重申了扩大社会主义民主、健全社会主义法制的方针，把依法治国、建设社会主义法治国家作为基本方略。党的十六大把依法治国作为我党重要的执政经验，提出了发展社会主义民主政治和建设社会主义政治文明的目标。胡锦涛总书记的讲话，指出了20多年来我党对治国理政规律认识的不断深化，这就是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机地统一起来。而使三者相统一的制度就是人民代表大会制度。这也预示着，人民代表大会制度在迎来它半个世纪历程的时候，也发展到了新的历史阶段。
首先，党的领导是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。党在战争时期，由于尚未取得政权，处于革命党的地位，要实现对人民的发动和领导，只能靠政策；建国初期，人民代表大会制度尚未在全国范围内实行，立法尚不完备，党领导国家也只能主要依靠政策；计划经济体制下，法治的稳定性与资源配置因需而变的状态是矛盾的，党管理国家只好主要依靠政策。随着社会主义市场经济体制的确立，随着推进民主政治与法治国家进程的加快，党作为执政党在领导人民实现当家作主和管理国家方式上必须有所转变，要从过去的主要依靠政策办事转变为主要依靠法律办事，要从过去习惯于运用党的方式处理国家和社会事务逐步向善于运用国家政权的方式处理国家和社会事务的转变。并且，要适时地把反映人民意愿、被事实证明是稳定、成熟和科学的政策，通过立法程序上升为国家法律，以实现党的主张与人民意志的统一。党领导人民制定法律，又保证自己在法律范围内活动，这是党领导人民实现人民当家作主和依法治国的关键。
其次，人民当家作主是坚持党的领导和依法治国的必然要求。在这个层面上，人民当家作主是目的，依法治国是手段。党的领导的根本作用，就在于运用依法治国的手段，达到使人民当家作主的目的。政治文明及民主政治的本质属性即在于此。
第三，依法治国是坚持党的领导和人民当家作主的法律程序和法制基础。依法执政将是我党执政的基本方式，提高执政能力，实际上就是提高全党通过依靠国家政权和通过依靠法律这两个途径管理国家事务的能力。党对依法治国工作的领导，最根本的是两条，其一是依法执政、依法领导和率先守法，执政党守法就是从根本上尊重和服从人民的意志，也就是从根本上代表人民的利益；其二是要保证法律的有效性，这应成为党在建设法治国家时的当务之急。法律的有效性预示着人民意志的实现。要实现依法执政，就要解决法治的前提问题——有法可依，即有高质量的完善的立法；法治的关键问题——有法必依，即依法执政、依法行政、依法办事和公正司法；法治的基础问题——全社会法律意识的提高尤其是领导干部法律素质的提高；法治的核心问题——严格规范和约束各级国家机关及工作人员的行为；法治的本质问题——切实保障人民的自由和权利。
人民代表大会制度是将以上三者有机统一起来的最有效、最根本的制度，也是使三者相统一的惟一途径。
人大制度是坚持党的领导的最佳制度保证
记者：在我国实行人民代表大会制度，是我们党领导人民坚持和发展人民民主长期实践的经验总结。坚持和完善人民代表大会制度，对于加强和改进党的领导，增强党的的执政能力是否具有特别重要的意义？
■石泰峰：是的。人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径，是共产党执政的制度载体，是依法治国的制度保障。加强党的执政能力建设，提高党的执政水平，改革和加强党的领导方式和执政能力，通过坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会制度的优越性，更好地实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是建设社会主义政治文明的重要任务。
坚持和完善人民代表大会制度，必须始终坚持党的领导和人民当家作主的统一。这是我国社会主义民主政治建设的必然要求，是我们对中国特色社会主义事业的规律性认识。我们党是执政党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。没有中国共产党的领导，人民代表大会制度就失去了灵魂，人民当家作主的地位就可能丧失。在任何时候，都必须坚持党对国家政权机关的领导，从制度和法律上维护和保证中国共产党在国家中的执政地位，保证党在国家政权组织的领导核心作用，保证党对国家大政方针和全局工作的政治、思想和组织领导。各级政权机关，包括人大、政府和司法机关，都必须自觉接受党的领导。在国家政权组织中任职的中共党员，要强化党的意识和执政意识，自觉遵守党的决议和纪律，接受党的监督。
人民代表大会制度是坚持党的领导的制度保证。离开了人民代表大会制度，党对国家政权的领导就失去了制度载体，共产党执政就形同虚设。只有坚持和完善人民代表大会制度，才能更好地保证党对国家政权的领导。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，也是共产党执政的根本目的。十六大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”代表中国最广大人民的根本利益，体现人民的意志，保障人民当家作主的地位，是中国共产党执政的根本出发点和目的。坚持党的领导和人民当家作主的统一，就是要保证社会主义的国家权力始终依照人民的意志来行使，始终维护人民的根本利益。
在社会主义国家，保证人民当家作主，必须从制度上确认和规范人民如何行使管理国家的权力。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现了最广泛的民主，是人民当家作主的最好组织形式。但是，也要看到，人民代表大会制度的具体制度和形式还有不完善的地方。坚持党的领导与人民当家作主的统一，就是要不断完善人民代表大会制度的具体制度和形式，改革和完善党的工作机构和工作机制，进一步解决人民在党的领导下，通过人民代表大会制度当家作主的实现形式问题。改革和完善党的领导方式和执政方式，对于我们坚持和完善人民代表大会制度，更加充分地发挥人民代表大会制度的优越性，具有极其重要的意义。要按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党与国家政权组织的关系。要按照人民代表大会制度的要求和宪法的规定，切实加强国家权力机关建设，保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证人民代表大会及其常务委员会依法履行职能，使国家权力依照宪法和法律的规定行使，使立法和决策更好地体现人民的意志，确认和保障公民的权利和自由，尊重和保障人权。十一届三中全会以来我国社会主义民主法制建设的发展告诉我们，人民代表大会制度的作用发挥的越好，党的执政地位、人民当家作主的权利就越有保障。
坚持和完善人民代表大会制度必须实行依法执政
记者：坚持和完善人民代表大会制度，必须改革和完善党的领导方式和执政方式。从这个意义上讲，实行依法执政是否应成为坚持和完善人民代表大会制度的题中应有之义？
■石泰峰：依法执政是党执政的基本方式。在我国，中国共产党作为执政党，直接领导和控制着国家政权。党坚持依法执政，就是党依法领导国家，依法掌握和控制国家权力。因此，党能否坚持依法执政，直接影响着国家权力能否依法行使。只有执政党坚持依法执政，才能保证人民代表大会制度依法运作，保证人大依法履行国家权力机关的职能，保证行政机关依法行政，保证司法机关司法公正。
坚持依法执政，必须坚持和完善人民代表大会制度，保证党的执政活动在宪法和法律范围内进行。邓小平同志曾经指出，以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。党章明确规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则，宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”我们党是执政党，在国家政权中处于领导地位，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。坚持和完善人民代表大会制度，就要完善立法机制，使党的主张及时经过法定程序成为国家意志，上升为法律；就要完善党组织依法向国家机关推荐重要干部的机制，保证我们党对国家政权机关的组织领导。依法执政是中国共产党对国家实施领导的法治化。这对于推进社会主义民主政治建设，建设社会主义政治文明具有全局性的重要意义。
人大制度是我国民主政治最大最重要的制度平台
记者：实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，需要制度保障。这一制度保障是什么？
■侯少文：党的十六大报告强调指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”
这段话由两句话所组成，前一句是说发展社会主义政治的根本是实现“有机统一”，后一句是说明这个“有机统一”为什么是根本所在。关于这个“有机统一”的极端重要性是不言自明的，关于构成这个“有机统一”的各方的紧密的关联性，也是无须更多的证明。“有机统一”是中国特色社会主义民主政治的基本特征和重要优势，坚持建设中国特色社会主义民主政治的正确方向，完成建设中国特色社会主义民主政治的根本任务，就是必须始终毫不动摇地坚持和实现这个“有机统一”。
现在的问题是要找到具体实现这一“有机统一”的方式、途径，而且是有效、可靠、稳妥的方式、途径。否则，我们再怎么强调这个“有机统一”，它也是只能流于空言。
实现“有机统一”，需要从我国政治生活的多方面多层次进行努力，因为“有机统一”是对我国民主政治建设全局性、战略性的要求，覆盖了我国政治生活的全部内容。但是，在所有这些努力之中，最重要的是加强制度建设，而在制度建设之中，最重要的又是加强人大制度建设。发展我国民主政治最大最重要的制度平台是人大制度，我们是在这个平台上实现“有机统一”，在坚持、完善人大制度和充分发挥人大制度作用的过程中努力实现“有机统一”。
记者：为什么这样说？
■侯少文：首先是因为，只有坚持和完善人大制度，才能具体地实现党的领导，才能加强和改善党的领导，也才能改革和完善党的领导方式和执政方式，从而提高党的执政能力。
什么是党的领导？早在上个世纪80年代初，邓小平在谈到必须改善党的领导问题时就指出，党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样。就是说，党的领导与人民当家作主在本质上是完全一致的，不存在一个离开人民当家作主的党的领导，同样也不存在一个离开党的领导的人民当家作主，人民当家作主了，党的领导也就实现了。党的十五大报告把邓小平的这一思想阐述得十分清楚，指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”这句话的前半句重申了邓小平的上述观点，在党代表大会的报告中正式申明了共产党执政的实质就是支持和领导人民当家作主，这句话的后半句是具体展开说明了党怎样支持和领导人民当家作主。党的十六大报告再次作了这样的强调：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”如此，党就必须加强和改善对人大工作的领导，通过人大这个形式使人民群众当家作主的权利得到充分的实现。
这同时是因为，人大制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主最重要的制度形式，人大制度作用的充分发挥是人民群众当家作主的最显著的标志。
人大制度是实施依法治国不可缺失的制度舞台
记者：依法治国、建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略。在实施依法治国的过程中，人大扮演着什么角色？
■侯少文：我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是国家的主人，但并不是人民中的每一个成员都要来从事对国家事务的管理，这既没有可能也没有必要。人民是通过选举这种形式将自己管理国家的权力委托给他们所信任的代表来行使。这就是列宁所说的，“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主”。人民代表大会制度，就是我们党立足中国的实际，根据人民的意愿，把马克思主义的国家学说同我国政权建设的实际相结合的产物，是中国人民对人类政治文明的独创性贡献，是中国特色社会主义民主优越性的突出表现。在当代中国，人民作为国家和社会的主人的集中体现，就是由人民选举的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家的权力机关，依法管理国家的事务。从这个意义上说，没有人大制度，就不会有人民的主人翁地位，没有完善的人大制度，就不会有人民充分切实的主人翁地位。
这而且是因为，人大制度在我国社会主义法制建设进程中具有极其重要的地位和作用，充分发挥全国人大和地方各级人大的作用，是党领导人民实施依法治国的基本方略，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业的基本实现形式。
1979年6月，在五届全国人大二次会议党内负责人会议的讲话中，邓小平非常精辟地指出，“以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，就要坚决按法律办事”。这是邓小平法治思想的一次精彩表达。依据邓小平的法治思想，总结改革开放以来我国民主法制建设实践的丰富经验，我们党的十五大正式确立了依法治国的基本方略，之后很快就用宪法修正案的形式把这一方略载入国家的根本大法之中。党的十六大又提出了在全面建设小康社会的进程中全面落实依法治国基本方略的要求。
必须强调，我国的人大制度在全面实施依法治国基本方略过程中担负着极其艰巨繁重的任务。一是，全国人大和地方各级人大是依据宪法和相关的组织法设立的，它们的职权也是宪法和法律予以规定的。二是，依法治国的所依之“法”，其中法律是由全国人大及其常委会制定的，地方性法规是由省级人大及其常委会制定，其它的行政法规、部门规章、地方政府规章也是按照立法法的规定依法制定的。三是，对法律实施的监督的职责，首先也是由全国人大及其常委会承担的，地方各级人大在本行政区域内，“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。四是，全国人大和地方各级人大依照宪法和法律的规定行使各自的职权，就是党领导人民依法管理国家事务，管理经济和社会事务的具体过程。由此而言，人大制度本身就是依法治国的产物，而且是依法治国的需要（尽管1954年建立人大制度时还远未确立依法治国的基本方略）。人大制度建设发展的实践让我们越来越清楚地认识到，人大制度确实是实施依法治国基本方略所必不可少的制度舞台，我们正是立足于这个大舞台上展现依法治国的历史壮剧。
总之，我国的人大制度确实是我国民主政治建设最大的制度平台，是建设社会主义政治文明的安全信道，坚持和完善这一制度，是实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的理想途径、有效途径。这种认识，不仅仅是一个理论推演的结论，更是一个对事实作了冷静观察的必然结果。
