12月1日，全国人大代表、中国政法大学校长徐显明，全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞做客《人民网》强国论坛，就“提高立法质量，推进依法治国”这一话题与网友进行了交流，检查日报经强国论坛授权摘登以下精彩对话——

宪法会离群众越来越近

网友：宪法是国家的根本大法，但是有些时候宪法却被束之高阁，出现宪法不如具体的法律，法律不如领导批示的现象，徐校长认为怎样才能真正弘扬宪法精神，树立宪法的权威，保证宪法的实施？

徐显明：实施中，人们往往感觉宪法离自己很远，原因就在于它规定的都是国家根本制度、基本制度，而一般法律调整的是人的行为，所以有人称宪法为“闲法”。还有一种现象，我把它叫做“法律效力的倒置”。宪法的效力本来是最高的，但是宪法的效率在一般人看来却不如基本法，正如你所说，出现宪法不如具体的法律，法律不如领导批示的现象。产生这些问题的原因，我认为首先是人们对宪法本身的一种误解，觉得宪法不是和自己行为有关系的法；其次，我国的宪法监督和保障实施的机构是人大常委会，并非人人有权监督；第三，宪法在发生效力的时候，特别和个人行为有关、和个人利益有关发生效力的时候，不能成为诉讼的根据。

而要提高宪法观念和认识，我认为，全党全社会首先要树立宪法至上的意识，只有宪法才是国家的根本大法，只有宪法才是治国安邦的总章程，只有宪法才是我们执政的最重要的根据。其次是完善我国宪法实施的机制，人大常委会最近采取了一些措施，比如在法制工作委员会内部设置了法规备案审查室，在机构上审查和宪法相抵触的法律，这就是宪法实施的具体机制。除此之外，现在司法系统正在思考宪法能不能成为诉讼的根据，也就是法学界所说的宪法的司法化问题。如果这个制度可以进行探讨的话，我想我们的人民群众离宪法会越来越近。

谁来监督宪法执行

网友：为什么中国没有宪法法院，谁来监督宪法的执行？

徐显明：你提的问题很好。世界上宪法施行的模式目前大致有四种，一种是像你所说的宪法法院，专门审理违宪案件。第二种模式被称做司法审查制度，美国是典型的代表，涉及到当事人权利的时候，法院可以判决某个侵害当事人权利的法律无效。第三种模式是设置专门的委员会，像法国就设置了宪法委员会，它可以行使对立法的审查权。而行使权力的方式又分为直接和间接两种，直接的方式可以宣布某个立法违宪而使它失效；间接的方式是对立法机关送来的通过了的法律案用搁置不发的方式使它失效。第四种模式就像中国的模式。中国的宪法监督和保障实施的机构是人大常委会，人大常委会有权监督各国家机关是否遵守宪法，有权对行政法规、地方性法规行使立法审查权，有权监督各国家机关执行法律的情况，有权向国家机关进行质询，有权听取“一府两院”的报告，并决定是否给予通过，有权对司法审判进行监督。所以中国并不是没有宪法监督机制，剩下的问题是我们怎样进一步完善它。但我认为，我们不会采取宪法法院和司法审查那样的宪法保障方式。

李飞：我们国家的宪法监督是由人大及其常委会来实施监督的。刚才徐显明校长已经谈到了这个问题，为了加强宪法和法律实施的监督，今年在全国人大法工委增设了一个备案审查室，它的一个重要工作就是要对规范性文件的合宪性进行审查。当然我们这个审查是采取被动审查和主动审查相结合，也就是说如果有关法规规章的规定存在违反宪法或者违反法律的情况，那么公民和任何组织都可以向全国人大常委会提出来，有关的国家机关也可以向全国人大常委会提出来，根据他们提出来的问题，全国人大常委会首先由立法工作机构来进行审查，如果存在违法、违宪的问题，他们可以按照法律规定的程序撤销相应的规定，也可以要求制定机关自己来改变这个规定。除了这种被动的审查以外，法规都要报全国人大常委会备案，对备案的这些法规，全国人大常委会的立法工作机构对其中一些重要的和人民群众利益密切相关的规定都会进行主动审查。如果发现存在违法违宪的问题，也会按照法定的程序来纠正。所以，我们国家采取的是人民代表大会来监督宪法，这也反映了人民对宪法的权威性的现实要求。

专家参与立法 有助于提高立法质量

网友：李主任，从九届全国人大组成时就吸收了法律专家参与立法，十届全国人大又设立了专职法律方面的委员，请问人大吸收法律专家参与立法有什么好处？

李飞：我是从１９８１年到全国人大工作的。我个人体会是这样，立法工作实际上是一个高层的决策过程，需要立法者及参与立法的工作人员具有非常高的政治理论水平、政策水平，以及对社会实务具有非常精深的知识。另外，他的思想方法必须是实事求是的。只有这样，这个法才能够行得通，才能符合规律。所以，这就需要立法工作吸收各方面的人才。此外，立法反映的客观实际要符合法律的规律，要法言法语，而且这里面的很多关系都要符合法律的特定要求。所以常委会组成人员，包括法律委员会和其他的专门委员会，专门学法律的和平时从事法律工作的人会越来越多，我身边的政法大学的徐校长就是其中一位。

从九届人大开始，李鹏同志提出要改善常委会的组织结构，要吸收一些更年轻的、专业性更强的委员参与到人大常委会工作当中来。所以在十届全国人大常委会组成的时候，通过选举吸收了２０位年轻的委员，他们现在都担负着很重要的职务。通过两年的实践来看，他们在全国人大常委会的立法和其他工作当中发挥了非常重要的作用。所以，提高立法质量，这也是一个重要措施。

网友：李主任，众所周知，高质量的法律法规、科学完备的法律体系是依法治国、建设社会主义法治国家的重要前提，作为最高立法机关，全国人大以前制定法律一般通过几审？现在是几审？立法程序和操作过程的改变是否有助于提高立法质量？

李飞：五届全国人大以前，对法律案的审议只有一次。从六届全国人大起改为两审，也就是先由议案单位进行说明，人大初步审议后，根据审议中提出的意见，广泛征求有关部门和基层群众的意见，修改后再提交二审。２０００年《立法法》通过后，全国人大常委会审议法律案一般实行三审制，在原来二审的基础上，增加了对关键问题和有较大争论的问题协调环节，由法律委员会在统一审议的基础上向常委会报告审议结果，再进行三审。实践中，三审往往还要进行修改，有些法律案要进行四审甚至五审。比如我亲自参加的《证券法》的起草、审议和制定工作，就跨越了三届人大。

立法要克服地方保护主义和部门利益倾向

网友：李主任，政府起草法规，人大审议法规，这是当前全国各地通用的立法模式，这也在某种程度上造成法规起草向部门利益倾斜，如何避免立法受到主管部门的影响和支配？

李飞：这也是我们这些年在研究逐步解决的问题。首先，我们的立法项目怎么确立，到底是政府提立法项目，还是人大根据经济社会发展的需要，根据对外开放的需要，根据保护广大人民群众切身利益的需要来确定立法项目？从七届全国人大以后基本都有立法规划。最初，立法规划主要是由国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央和国家军委等有议案权的国家机关来提。从八届起，全国人大法工委开始注意收集听取各方面的意见，包括一些法律颁布以后和实施过程中出现的问题，以及实施当中群众反映比较强烈的问题。所以除了前面提到的国家机关提出议案外，全国人大法工委还要从国家的全面来提，如怎样保证下岗职工和其他社会弱势群体能够得到基本生活保障等。

其次，对于确定下来的立法项目，有些还要由专门的部门来起草，这难免要考虑自己的部门利益和局部利益。审议法律的一个很重要的原则就是，制定的法律是为全国人民服务，是国家的法律，不是某个部门的法律，不能这个部门认为这个法律对他有利他想立就立，或者草案内容对他不利他就不立，这些都不行。所以制定哪一项法律，法律规定什么内容，这些在全国人大和常委会审议的时候都是要从是不是符合党的方针政策，是不是有利于促进改革开放和经济建设，是不是从保护最广大人民的根本利益来统筹考虑。所以，我们在立法当中特别要克服地方保护主义和部门利益的倾向。现在地方人大也采取了一些新的做法，比如把过去主要是政府提立法项目改为通过征求社会各方面的意见，特别是由公民、广大人民群众来提立法项目，如果把公民提的立法项目制定为法规或者法律，这样针对性更强，更能解决我们现实当中的问题。

法律要通俗化

网友：法律质量是指什么？为什么现在的法律，老百姓越来越弄不明白，只有律师才能明白？

李飞：衡量一部法律的立法质量，我想，首先这部法律的内容必须准确地反映客观实际，使法律所调整的社会关系同我们的客观实际相一致，必须符合社会发展的规律；其次是立法机关和立法工作机构怎么保证法律达到上面的要求。

你所提的，实际上是法律能不能更通俗化的问题。这个问题在２０多年前，我们国家法制建设刚刚起步的时候，全国人大常委会就已经明确提出来了，我们的法律要有中国的特色，要让人民群众能够读得懂。很长一段时间里，我们都是按照这个精神和原则来起草法律、审议法律和修改法律的。但是由于我国现在法律的覆盖面越来越广，也就是说要使社会各个方面都纳入法制轨道，使各方面的工作都做到有法可依，然而，领域越宽，法律的内容越复杂，特别是有些领域是非常专业的领域，而对这些领域的法律，恐怕就需要比较专业的人士才能读得懂，而这些领域都是有特别专业的一些术语和概念的，用通常的语言往往不能很准确地表达它的法律概念和法律关系，所以不可避免会使一般人读起来感觉难懂。比如《专利法》、《计量法》等，就是比较难懂的法律。但是作为立法工作者，我们一直都力争使制定的法律让一般的老百姓能够读懂，能够掌握。

人大要进一步加强监督权

网友：个人感觉，目前人大最主要的工作不应只停留在建立新法，而是应该考虑如何更有效地监督法律实施。

李飞：按照宪法的规定，人民代表大会及常委会的职权主要是四个方面，即立法权，人事任免权，重大事项决定权和监督权。所以，行使立法权和行使监督权是不矛盾的，要建成法治国家，必须要做到国家各个方面的工作和社会管理的各个方面，都要有法可依，这就必须加强立法工作，这是依法治国的基础和前提。

法律能否得到很好实行，人大有监督职责。人大监督主要是两个方面：一是法律监督，这主要是对规范性文件合法、合宪性的问题进行监督；二是工作监督，主要是对“一府两院”执行法律、履行职责情况的监督。这个监督采取了很多具体形式，比如由政府向人大报告工作，由政府的各个部门向人大做专题工作汇报，人大常委会审议这些报告和汇报，都要把审议意见转给政府部门，要求政府部门在六个月内向人大常委会报告落实情况；还比如每年开展一些重要法律的执法检查，把检查当中发现的问题向全国人大常委会作出报告，对执法检查发现的问题转给有关部门，要求他们加以改进，有关专门委员会要跟踪监督执行改正情况。

这些年我国法律出台了不少，但执行还存在很大的问题，所以除立法工作外，人大也在进一步探索加强监督的方式和途径，今后人大会进一步加强这方面的工作，并且把这些监督方式用立法的形式固定下来，以进一步规范化，提高监督的效率。