在十八届三中全会上,习近平总书记首次提出“法治中国”的宏伟目标,标志着我国的法治建设进入关键时期。建设法治中国需要法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。其中,法治政府是建设法治中国的关键环节。法治政府集阳光政府,有限政府,责任政府于一身,并以法律加以约束和规范。推行权力清单制度的决定,是把权力关进制度笼子的根本之策,是建设法治政府的重要步骤。

权力清单,是指对政府及政府部门行使的职能、权限,以清单方式列举,行政机关要“依单行权”。通过“晒清单”明确各行政部门的职责权限,有助于构建清晰具体的权责体系和法制化的权力运行流程,防止权力恣意和异化。在此背景下,负面清单管理方式应运而生。负面清单,是指政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等,清单以外则充分开放,企业只要按法定程序注册登记即可开展投资经营活动。按照权力清单和负面清单制度的要求,凡法律没有授权的,政府及其部门不得为之;凡法律没有禁止的,相对人皆可为之。

权力清单的本质是政府的权力要受到宪法和法律的严格限制。权力清单在深层次上,涉及公共权力的合法性来源和规范政府权力运行的治本之道等方面。政府的权力源于人民的授权,并通过宪法和法律的形式加以固定,以确保行政权力行使的目的是保障公民的基本权利。因此权力清单的具体制定者本质上应是各级人民代表大会。如果由政府部门自我制定,则会陷入权力自我授予的法理怪圈。考虑到行政权力的纷繁复杂和立法者能力的有限性,权力清单的制定可交由本级政府的法制部门,同时要报本级人大审批,以确保政府的权力清单符合人民的意志。权力清单的设立依据应严格限定为规章以上的规范性法律文件,除此之外还要结合行政权力运行的实际状况以及法治政府要求的精简、高效等原则,赋予行政机关一定的自由裁量权和处理紧急事务的权力。

法治政府的题中之义是权力“授之有据、行之有规、错之有责”。权力清单不仅仅要使行政机关的权力入单,更要确保行政机关“按单行权”并对自己所实施的行政活动承担责任,使权力清单成为一份责任清单。这就需要健全权力运行问责机制,一旦权力越位、错位、失位,就施以严肃追责。

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