《紧急状态法》呼之欲出

在市场经济中，国家在正常情况下不具有直接调配资源的权力，所以紧急状态下政府权力来源必须有法律依据

在中共中央关于修改宪法部分内容的建议中，把“戒严”改为“紧急状态”的提法引人瞩目。建议提出：将宪法第67条全国人民代表大会常务委员会职权第20项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的进入紧急状态”。建议还提出，将宪法第80条中华人民共和国主席根据全国人大及人大常委会的决定，“发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令”修改为“宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令”。

为什么要将“戒严”修改为“紧急状态”？二者究竟有什么区别？修改后将会产生什么影响？

“戒严跟紧急状态是一个小概念和大概念的关系，后者可以涵盖前者，前者是后者的一个内容。”中国政法大学研究生院副院长李曙光这样区别这两个概念。李曙光对《瞭望东方》说，紧急状态在各国立法上名称不一，近似的提法有“紧急事件”、“紧急情况”、“非常状态”、“特别状态”等，还包括一些狭义上的“戒严状态”、“战争状态”等。紧急状态在各国宪法和法律上的描述虽也不尽一致，但内容大体近似，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。

紧急状态有以下几个特征:必须是现实或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同，一般可以把紧急状态分为两类:一类是自然灾害引起的紧急状态;一类是由社会动乱引起的紧急状态。

而根据《戒严法》的表述，戒严是在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命财产安全的紧急状态时，国家才实行的。“而紧急状态不仅仅由于社会动乱，更多的可能由战争、自然灾害、公共卫生、经济危机等原因引起。”李曙光对《瞭望东方》说。

中国政法大学教授蔡定剑则认为戒严多用军事力量来完成，紧急状态下多用行政手段来完成。李曙光也认为戒严针对国内情况多一些，而紧急状态则不同，比如遇到战争或者外敌入侵时，就可以宣布紧急状态。“今年SARS期间，全国上下一度一片混乱，遗留问题不少，根本原因在于没有一部系统的紧急状态法律来规范和保障。”李曙光说。据了解，中国宪法中目前还缺乏统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的《紧急状态法》。尽管中国有包括《戒严法》、《国防法》、《防洪法》、《防震减灾法》等在内的紧急状态法律，这些法律都明确规定了政府在不同的紧急状态时期可以采取的紧急措施，以及公民在紧急状态时期应当受到限制的权利和必须履行的法律义务，但是也存在很多问题。

值得注意的是，这次宪法关于“紧急状态”相关表述的修改，为即将出台的《紧急状态法》创造了宪法依据。在全国人大的五年立法规划中，即将进行的76件立法项目中，就包含了《紧急状态法》。海外一些媒体猜测把“宣布进入紧急状态”写进宪法，与应对未来战争有关。李曙光否定了这种观点。他认为，宪法关于“紧急状态”的修改，主要来自对SARS危机的反思。但他同时认为，“‘紧急状态’比‘戒严’更适用于战争中。”中国宪法中以前虽然没有关于“紧急状态”的表述，但是关于这方面的争论却一直存在。全国人大法工委的一位官员透露，在1990年颁布实施《戒严法》时，在关于《戒严法》的称谓讨论中就有人提出应该叫《紧急状态法》，因为“戒严”不过是针对“紧急状态”采取的一种手段，但后来考虑到《宪法》中的表述是“戒严”，最终没有叫《紧急状态法》。

“1982年《宪法》中国家之所以没有‘紧急状态’的表述，用的是‘戒严’，主要因为当时国家考虑不全面，更多地考虑社会动乱等因素，况且在计划经济下，国家本来就可以轻易调配资源，所以最终采用了‘戒严’。但是一场SARS危机的到来，使国家不得不去思考天灾人祸、公共卫生等更全面的情况。”李曙光说。“更重要的是，在市场经济中，国家在正常情况下不再具有直接调配资源的权力，公民自治意识正在提高，所以紧急状态下政府权力来源必须有法律依据。”他说。在十届全国人大一次会议上，就有34名全国人大代表曾经专门提出议案:很多国家都把应对恐怖事件、灾难事件等重大突发事件摆上议事日程，中国也应该如此；为了提高政府及民众的应急处理能力，维护社会稳定，应该制定《紧急状态法》。