宪法实施首先就是基本权利实施，立法者应当通过各种途径，来保障公民得以真正享有基本权利。那么 ，为了保障基本权利的落实，立法者究竟应该履行哪些职责呢？

首先，鉴于基本权利条款高度抽象，内容不明确，需要立法对其内容予以具体化，赋予其确定的内容。

基本权利条文措辞高度抽象，其内容有待立法者作出具体规定，否则公民往往无法切实行使基本权利。在实践中，立法者对各类型基本权利的内容形成，大体上为公民行使权利，提供了必要基础。例如，《民法通则》对宪法上的人格尊严、财产权作出了具体规定；《社会保险法》《残疾人权益保障法》《工会法》等法律，也对社会基本权利作出了较为细致的规定。但是，对于一些基本权利，立法者所提供的保障，仍然有待改善。

其次，立法者必须明确规定基本权利的边界。

基本权利所受到的限制，构成了基本权利内容的边界。理论上，对个人而言，“法无禁止即自由”，公权力则应当遵守“法无授权即禁止”的原则。就基本权利的限制而言，如果立法者没有对有关限制进行具体化，那么，公民行使基本权利的行为并没有被明确禁止，公权力不得干预；从公权力的角度来看，法律所规定的对基本权利的限制，可以理解为对公权力机关的授权，使其能够依法进行干预。从这个角度来看，如果立法者不对基本权利的限制作出明确的规定，公民仍然享有自由，不受干预。因此，立法者似乎无需为了在最低限度保障基本权利，对基本权利的限制作出具体规定。

然而，与理论不同，在法律没有明确限制基本权利的情况下，公权力机关往往并不因为法律依据缺位而不去干预公民行使基本权利的行为。相反，公权力机关有时宽泛地解释基本权利的限制，挤压公民基本权利空间。私有财产的征收征用，构成了这方面的典型例子。宪法第13条第3款明确规定可以为公共利益而征收征用私有财产，但是，立法者在《物权法》和其他法律中，并没有对何为征收征用中的公共利益，作出进一步的规定。其中，《物权法》第42条第1条只规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” 在这一条中，立法者只是照抄了宪法关于公共利益的规定，而没有作出更加具体的、具有可操作性的明确规定。实践中，公权力机关事实上对公共利益进行了漫无边际的扩大化解释，导致了大量社会矛盾。许多地方政府以公共利益需要为由，允许、鼓励、甚至推动房地产开发，以便获得土地出让金，增加地方财政收入。这种做法，实际上就是将“增加地方政府财政收入”，扩大解释为宪法第13条第3款所规定的公共利益。由此可见，如果要对公民的基本权利提供保障，必须明确规定基本权利具体受到何种限制，至少要能够防止公权力对其进行扩大解释，侵犯公民基本权利。

最后，无救济则无权利，立法者必须构建相关制度，使得公民在其基本权利被侵犯的情况下，能够寻求救济。

立法者对基本权利的内容和限制作出的具体规定，并不能够防止基本权利被侵犯。无救济则无权利，如果基本权利被侵犯，公民不能够寻求救济，则公民的权利主体地位荡然无存。因此，每一项基本权利，都赋予了公民在该项权利被侵犯的情况下寻求司法救济的权利，立法者应当保障其基本权利被侵犯的公民能够寻求司法救济。那么，立法者在这方面，履行职责的情况如何？

对基本权利的侵犯，可能来自私人和公权力。对于来自私人的侵犯，目前立法者制定了《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》，保障公民可以通过民事和刑事诉讼，针对他人的侵犯行为，维护自身权利。相比之下，对于来自公权力的侵犯，存在一定不足。以行政权对基本权利的可能侵犯为例，现行《行政诉讼法》对受案范围的规定，使得一些基本权利涉嫌被侵犯的情况下，公民无法获得司法救济。根据《行政诉讼法》第11条第1款的规定，具体行政行为侵犯公民人身权和财产权的，可以向人民法院提起行政诉讼。这就意味着，人身权和财产权以外的基本权利被侵犯的，公民无法提起行政诉讼。从立法史角度来看，立法者限制行政诉讼受案范围的一个重要原因，是当时关于其他权利的法律很不健全，如果将侵犯其他基本权利的行为也纳入行政诉讼受案范围，人民法院无法可依，难于审理。然而，虽然这种制度安排事出有因，这并不能够为立法者“开脱”：立法者没有对人身权、财产权以外的其他基本权利作出具体化立法，本身就构成了立法不作为；以此为由，将侵犯这部分基本权利的行为排除在行政诉讼受案范围之外，则构成了新的立法不作为。这一与宪法不一致的格局，有待通过将来完善行政诉讼法律制度予以改进。

与行政诉讼制度相似，国家赔偿制度，也对基本权利被公权力侵犯的公民，提供一定的救济。宪法第41条第3款明确规定，由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。在这个领域，立法者制定了《国家赔偿法》，并于1995年施行，2010年修改。在修改之前，这部法律存在如下问题：一是与《行政诉讼法》受案范围的规定相似，国家赔偿范围小，只限于对人身权、财产权的侵犯提供保护，公民其他权利被侵犯导致的损失，则不触发国家赔偿责任；二是赔偿标准低。例如，就自由权被侵犯的情况而言，所适用的赔偿标准，仅仅是上一年度的日平均工资。公民蒙冤入狱，每天丧失二十四小时自由，但只得到按照八小时工作制计算的赔偿数额。公民被错杀或者被刑讯逼供致死，也只赔偿20年平均工资。至于间接损失，则根本不予以赔偿。这种赔偿标准，很难说构成对有关基本权利的适当救济；三是程序设计不合理，规定需要侵权机关首先确认自己的行为违法，之后才能够提起国家赔偿申请。鉴于实施侵权行为的国家机关通常没有确认自己行为违法的动机，因此，这一程度设置，为公民获得国家赔偿，设置了一个难于逾越的门槛。该法因此获得了“国家不赔偿法”的绰号。值得肯定的是，2010年全国人大常委会对该法进行修改，扩大了赔偿范围，对赔偿程序进行修改，使其更为便捷，方便公民请求国家赔偿，从而使得《国家赔偿法》基本上符合了宪法对立法者设定的宪法委托。

(文/中国政法大学比较法学研究院(中德法学院)教授 谢立斌)