即将召开的十八届四中全会，将审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，凤凰网连线行政法权威专家、中国政法大学副校长马怀德前瞻四中全会，他表示届时将确立五大体系建设，为全面推进依法治国勾画路线图、确定时间表。他还分析，最高决策层定会坚持问题导向，破解包括如何树立宪法法律至上、坚持科学立法、确保法律有效实施、有效化解社会矛盾、提升全民法治观念、如何处理党和法的关系等六大难题。
马怀德首先向凤凰网回顾了中国的法治化进程。中共1979年最早提出使人民民主制度化、法律化，不因领导人意志改变而改变，意识到法治是一国经济社会发展的制度基础，是维护社会和谐稳定、保障公民基本权利、实现政治民主的重要途径。1997年中共十五大报告确立依法治国为基本治国方略。1999年又将依法治国、建设法治国家写入《宪法》。十六届四中全会提出依法执政概念。党的十八大明确提出依法治国是中共领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，全面推进依法治国。
从中央判断和历史推演过程看，法治越来越受到重视，并上升至国家治理体系与治理能力现代化的制度保障。而历次四中全会多聚焦于党风建设，今年则首次以依法治国为主题，在马怀德看来，这是从理念到方式的一种革命性变化，需要从国家治理体系和治理能力现代化的高度认识全面推进依法治国的意义，“不仅顺应了人类文明发展大势，也是基于中国国情，经济发展到一定程度，社会转型期，国家治理靠传统方式，已无法实现有效国家治理，无法完成现代化转型”。
问题导向破解难题
马怀德向凤凰网透露，从已披露的信息看，四中全会将要讨论的全面推进依法治国，至少包含了三部分重要内容：
第一，将进一步阐述全面推进依法治国的重要意义。这是全党全社会需要在价值层面、理念层面达成的高度共识。依法治国对维护宪法法律权威、保障公民合法权益、维护社会公平正义、实现国家长治久安和社会稳定，都具有重要意义。
第二，将明确全面推进依法治国的总体目标，四中全会将为全面推进依法治国勾画路线图、确定时间表。总目标就是要确立社会主义法治五个体系建设：即完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。按照党的十八大、十八届三中全会内容，最终要实现科学民主立法、严格执法、公正司法、全民守法，使国家各项工作纳入法治轨道，最终实现法治化。
第三，最高决策层一定会是问题导向，将从当前制约国家全面推进依法治国的主要问题出发，破解难题。具体包含以下几个难题：
一是树立宪法法律至上的基本价值理念，实现权力如笼。依法治国的关键是宪法法律至上，形成法律权威，有法治才能实现权力入笼。
二是要坚持科学民主立法。立法是法治的基础。如何破解当下部门立法、立法不科学、过于抽象过于原则、无法有效实施，如何破解重大决策权力不规范、错误违法决策无人负责、决策程序不健全等难题，使人民意志通过程序转变为科学的立法，进而形成科学民主依法决策机制，是当前全面推进依法治国的一个重点。
三是如何保证法律的有效实施。法律的价值在于实施，权威也在于实施。相信四中全会会在破解法律实施不良、执行不力，以及执法施之过宽、施之过松方面有重要应对措施。
四是如何有效化解社会矛盾，维护司法公正，让民众在每一个司法案件中感受到公平正义。法律的一个重要职能就是定纷止争。司法机关是承担化解社会矛盾、维护社会稳定的主体。长期以来，由于司法救济渠道不畅，加之民众信访不信法、信上不信下这种认知误区，还存在诸多影响司法公正的体制机制障碍，司法发挥化解社会矛盾的功能亟待加强。相信这次四中全会会在这方面会有新的对策。目的是树立司法权威、维护司法公正、提升司法公信力，使国家、社会层面的法律争议和矛盾都能在司法的轨道上有效解决，让民众能理性依法。
五是法治观念问题。长期以来，无论是普通公众还是领导干部，都存在法治观念不强的问题。增强法治观念，特别是提升领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力，是全面推进依法治国的又一个重点问题。一方面要增强全民的法律意识，另一方面要把普法重点放在领导干部特别是一把手身上。要创新普法方式方法，通过实践运用法律来训练法治思维，比如行政首长出庭应诉，就是很好的法治实践。
最后一点是要明确依法执政，处理好党和法的关系。习近平明确提出要坚持依法治国、依法执政、依法行政，共同推进法治国家、法治社会、法治政府一体建设。依法执政是中共领导民众治理国家的基本方式，是要把党的意志和主张依照程序变为国家的宪法法律，进而通过宪法法律来实现国家的治理。
中共依法执政关系到依法治国能不能实现。当然，依法执政强调的是中共领导立法、保证执法、带头守法，党自身也必须在宪法法律范围内活动。我们长期坚持的三个统一就是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，这个过程中，党的领导是通过依法执政来实现的，人民当家作主是体现在人民代表大会这些基本的政治制度中，依法治国就是按照宪法法律的原则和精神去治国理政。这三者的有机统一，实际上是党治理国家的经验和总结，也是处理好党和法关系的基本要求。
“改革突破法律”将终结
党的十八大以来，新一届中央领导集体高举改革与反腐两面大旗。此次四中全会，如何处理法治与改革、反腐的关系备受瞩目。
上月，在凤凰网独家报道的以“全面深化改革与法治”为主题的法学家论坛上，中国法学会会长王乐泉曾表示，随着改革进入深水区，“摸着石头过河”、实践先行立法附随的改革模式弊端渐显。而过去改革与法治长期处于紧张状态，虽亦损害了法律的权威性，并导致“改革就是要突破现有法律”的认识误区，一些人打着改革的旗号理直气壮地绕开法制、甚至冲击法治立法。
全面推进依法治国，势必打破这种误区。马怀德认为法治与改革本不应冲突，法治是强调制定良好的法律，应得到全社会的遵循，有长期性、可预见性、权威性，即法不能随意触碰，改革也是如此。如果改革要突破法律的框架和界限，只能先修改法律。因此，要通过立法转化顶层设计，以法治引领和保障改革，而不是以改革突破法治。按照习近平的要求，凡属重大改革都要于法有据。这样，既维护了法律的权威，也使得改革措施于法有据。
党纪与国法如何界定
反腐如何从治标转入治本？马怀德告诉凤凰网，此次四中全会定会将党的十八大后的反腐经验和成果制度化，使之上升为法律制度，行成长效机制。
此次全面推进依法治国总目标，其中一条要建立严密的法治监督体系，其核心就是要实现权力运行的有效监督和制约。党的十八大以后，反腐败取得了显著成效，特别是在实施八项规定、形成高压反腐态势、查办大要案方面，下了很大力气。马怀德认为，这还是一个治标的过程，按照中央判断，既要保持这样高压的反腐败态势，也要加快推进治本之策，即加强权力制约和监督。
作为中共中央纪律检查委员会特邀监察员的马怀德，曾经提议制定信息公开法，使党务、政务、常务、职务公开，并为各类公开提供权威法律依据。他还提议应加紧制定行政程序法和重大决策程序条例，这是规范行政行为、特别是重大决策行为的基础性制度；制定行政组织法、编制法，这是解决行政权力配制和行政权力关系的重要法律；制定政府绩效评价法、问责法、行政监察法、行政奖励法、财产申报法等，从而使制度形成刚性法律，有利于从源头减少权力滥用的可能，也可以全过程对权力的运用加以制约和监督。
关于如何处理党纪和法律的关系，马怀德认为党纪是约束党员、特别是领导干部的党内纪律，这个纪律目前来看，在发挥反腐倡廉，特别在防治腐败方面发挥了重要作用，有必要继续坚持下去。它是党内纪律，是党员，就要遵守党纪。而法律是适用于全体公民的，当然也包含党员、领导干部。触犯了党纪，可以从党纪的角度追究在党内责任；如果触犯了国家法律，就要追究法律责任。
从中纪委查办的案件来看，都是先党内处理，如果涉及触犯刑事法律的，则移交司法机关，由司法机关依据法律、按照程序进行处理，并追究法律责任。在马怀德看来，二者之间没有实质性的矛盾，“外界以为党纪和国法之间没有什么太明确的界限，实际上界限很清晰，针对的是两类不同范围的主体”。
马怀德透露，四中全会也要讨论完善党内法规体系，针对党员，特别是领导干部，从履行党内责任、权利义务，到违反党纪党规需要承担的相应责任，以及相应的程序，可能都要加以完善，党内体系跟国法之间的关系，也会更加清晰。
至于外界关注的周永康案是否进入司法程序，马怀德告诉凤凰网，目前不清楚进程。但他表示党内问题查清处分完后，如果构成刑事犯罪，依照程序，定会移交司法机关。
文章来源（凤凰网）：
http://news.ifeng.com/a/20141015/42207317_0.shtml?ADUIN=422036102&ADSESSION=1413762869&ADTAG=CLIENT.QQ.5359_.0&ADPUBNO=26397
