法治要能够对改革开放继续发挥作用，今后要继续通过法治的理念和法治的制度化力量来推进中国现代化建设，同样要高度关注法律的统一性。

中共中央政治局7月29日召开会议，决定今年 10 月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，主要议程是，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究全面推进依法治国重大问题。

在此前更早些，7月8日，在第三次全国人民法庭工作会议开幕会上，中央政法委书记孟建柱曾表示:“党中央高度重视法治建设，今年底即将召开的四中全会上，中央将专题讨论依法治国问题，而这在党的历史上尚属首次。”

十八届四中全会将“依法治国”定为主题的消息令法学界振奋不已，依法治国如何被提出，法治中国的顶层设计将呈现怎样的趋势以及在依法治国的背景下如何推进和完善“无法可依”“有法不能依”等现实问题亟待解答。

8月22日，民主与法制社记者为此专访了中国社科院法学所副所长、中国法学会宪法学研究会副会长莫纪宏。

依法治国最先由学界提出

记者:10月即将召开的十八届四中全会将“依法治国”定为主题，依法治国最早是如何被提出的?

莫纪宏:依法治国，建设社会主义法治国家是社科院法学所最先提出来的，1996年2月8日，王家福研究员给中央政治局做法治讲座，明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的理论和实践问题，他以此为主题强调了“依法治国”应当成为我们国家管理事务的重要方针和治理模式。

当年4月13日，中国社会科学院法学所召开“依法治国，建设社会主义法治国家”学术研讨会，当时依法治国这一提法无论在理论界还是在实践中一直存有争议，问题的核心就是依法治国这一原则要建立一个什么样的制度和社会关系模式。

1997 年党的十五大召开， “依法治国，建设社会主义法治国家”写进了中共十五大的报告，成为执政党的治国方略。 1999 年修宪的时候，各方面都说要将“法制”改“法治”。当时李林研究员关于此事写了专门的内部报告，中央领导接受了这个建议，最终将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进了宪法，成为我们的国家意志。

记者:作为专门研究宪法的学者，您对依法治国是如何理解的?

莫纪宏:1996 年中国社会科学院法学所召开“依法治国，建设社会主义法治国家”学术研讨会。在会上，我最先提出了依宪治国的概念。我认为依法治国中要重视宪法的作用，依宪治国是依法治国的根本保障。因为依法治国中的“法”，大家对“法”认识不够清楚，全国人大制定的是法，国务院制定的也是法，地方制定的也是法，这个口号提出来以后反而成了一个负担。如果说依宪治国的话，比较容易聚焦，不会有太多人说宪法是什么，就是指成文宪法，能让大家把思维转到法律上来。

当年我提出依宪治国，很多学者都反对，认为我在干扰会议主题，很多人认为依宪治国不能囊括依法治国的内涵，我认为依宪治国并不是完全按照宪法条文来治国， 而是宪法的理念和价值。一直到 2004 年，胡锦涛在纪念全国人民代表大会成立 50 周年在大会上明确指出，依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。依宪治国从学术上提出来，到第一次被党和国家领导人第2页共3页正式提出来，有8年时间。之后学术界关于依宪治国开了很多研讨会，但是很快就偃旗息鼓了。再次被提出是在2012年，首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记发表的重要讲话进一步深化了“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”的现代法治理念，将“依法治国首先要依宪治国”表述为“依法治国首先是依宪治国”，将“依法执政首先要依宪执政”提升为“依法执政关键是依宪执政”，从“要”到“是”，反映了以习近平同志为核心的党的新一代中央领导集体对社会主义法治观的内涵的新认识和新发展，在哲学方法上最大贡献就是抓住了社会主义法治观的核心和依法治国的“纲”，将“依宪治国”的重要性从应然意义上的“要”提升到实然状态的“是”，这是一种价值判断，很重要， “是”的含义就是事实了。这又经过了8年。

依法治国的顶层设计

记者:习近平总书记在2013年1月7日召开的“全国政法工作电视电话会议”的讲话中明确指出:“全国政法机关要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设。”在您看来，法治中国基本脉络是怎样的?

莫纪宏:党的十一届三中全会确立的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法制建设“十六字方针”属于法治价值的低度要求，而党的十八大报告提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”则提升了法治的价值标准，是当下应当严格遵循的社会主义法制建设新方针。从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，反映了我国社会主义法制建设从“人治”到“法治”、从“法制”到“法治”的质的飞跃以及历史性跨越。

记者:法治中国的顶层设计未来会呈现出怎样的趋势?

莫纪宏:即将召开的十八届四中全会将“依法治国” 定为主题， 首先是历史的客观性和必然性，新中国已经成立65周年了，党的十一届三中全会提出社会主义法制建设的十六字方针也有36年了，应该说，从十一届三中全会到现在，法制建设基本上是平稳的，而且根据不同时期改革开放的要求，指导思想在不断发展，具体制度建设在不断完善，形成了一个中国特色的法制理论和法制实践，这过程中我们有很多的指导思想，但缺少一个总体的、提纲挈领的，起根本指导作用的“决定”。今天，到了系统总结我们过去30多年法制建设的理论成就和实践成就的时候了，把我们过去的所有法制理论研究和成就及好的做法通过一个“决定”方式有机地组合起来，从而起到继往开来的作用。一个是对过去的总结，一个是对今后的指导展望。这是中国法制建设的客观要求。

另一方面，以习近平为总书记的新一届党的领导集体，高度重视法制，把依法治国放在国家治国理政的最重要位置，也是治国理念的体现。治国要从法治中体现。从习近平总书记讲话反映出来的，新一代领导集体特别重视法治，这对中国今后社会经济文化发展起到指导和引领作用。只有领导人高度重视，才能够及时根据客观需要做出这样的“决定”。所以说，这是社会主义法治建设理论实践发展和习近平为总书记的党的领导集体高度重视法治决定的，是历史和逻辑发展的必然产物。

第二，如果中央来做出这样一个“全面推进依法治国基本方略和重大问题的决定”，通过这个“决定”来全面系统梳理一下我们过去在法制建设方面一系列的指导思想，针对不同时期和不同问题提出的政策建议，还有过去在完善社会主义法治中所建立起来的法律制度，从这三方面确实需要从执政党治国方略的角度，进行认真的总结，梳理出一个能够指导执政党依法执政的总纲领。这个纲领一方面能够有效地指导执政党今后如何来抓法治，如何来贯彻依法治国的方略，另一方面通过这样一个决定，来为下一步在制度建设方面怎么处理执政党的政策和国家的法·律、宪法间的关系，提供一个政策指导，从宏观上为我们国家执政党的依法执政和国家的法制建设提供科学合理的法治发展框架。实际上，有了这样一个目的和纲领，执政党依法执政有了一个依托，国家法制建设制度建设继续往前走有了一个制度抓手和出发点。

这个“决定”的出台，实际上就是执政党关于依法治国的顶层设计，这就是顶层设计的方案，这是由法治的自身特点决定的。法治要能够对改革开放继续发挥作用，今后要继续通过法治的理念和法治的制度化力量来推进中国现代化建设，同样要高度关注法律的统一性。首先要尽量避免使用法制手段自身产生的矛盾，形成法治的合力，特别要重视宪法作为根本法的权威，要维护宪法法律的权威；第二，任何法律法规都不得与宪法相抵触；第三，任何组织和个人都不能有超越宪法的特权；第四就是任何组织和个人违反宪法的行为都要受追究，这样就共同组成了一个维护宪法法律权威、维护国家法律统一的政策纲领。这些都是在宪法里强调过的，通过这个“决定”进一步强调，特别是通过这个“决定”在理论层面使得执政党依法执政的政策和依法治国具体制度设计之间的关系能够妥善处理，使得执政党更好地领导整个国家的法制建设。

先树立法律权威

记者:您曾公开表示根据当下我国法治实践中出现的各种各样的问题， 全面考察我国现有的法律体系，“有法可依”的问题远远没有解决。具体在实践中表现为两方面的问题:一是“无法可依”的问题仍然很严重；二是“有法不能依”的问题相对比较突出。那么，在依法治国的背景下，我们应该如何推进和完善?

莫纪宏:在依法治国的背景下，首先要进一步通过完善宪法制度，维护宪法权威，要突出依宪治国，所有的法律问题最后要是解决不了的话，都是要通过实施宪法的方式解决，因为宪法是一切法律的源头，是根本法，必须树立宪法法律的权威，要让宪法发挥它根本法的作用，不能让它再沉睡了。第二，要真正解决无法可依和有法不能依的问题关键是要保证法律的统一性，要保证法律法规规章规范性文件相互之间要协调一致，要符合法治原则，不得和宪法相抵触，违宪违法的法律法规规章一定要建立和健全审查制度，违宪的法律法规文件一定要得到纠正。第三，任何组织和个人不得有超越宪法的特权。这三点都是要突出宪法权威，强调依宪治国的理念。

记者:您曾说只有从立法制度的源头抓起，“无法可依”和“有法不能依”的问题才能在制度层面得到有效解决。立法制度的源头莫过于立法法了，十二届全国人大常委会第十次会议首次审议立法法修正案草案，您认为立法法修改的关键问题是什么?

莫纪宏:立法法修改关键在两个方面。 第一方面立法中的问题不通过宪法解释和宪法实施监督这个制度来解决，想通过立法的方式解决立法自身的矛盾，是很难的。立法法最大的问题在于想用静态的制度去解决其他静态制度产生的矛盾，就是想让规范本身解决规范存在合法性的问题，这在逻辑上、立法技术上、法学理论上，都是值得研究的。第二，立法法现在也在试图划分不同立法机关的立法权限，主要想赋予地方立法权。如果我们不能在宪法中非常明确地划分中央和地方的立法权限，仍然是中央和地方之间模糊不清，这种立法法赋予地方权限的性质就不清楚。这是个基本问题，如果这个问题不解决，即便立法法修改，但立法权的性质不清楚就会和其他立法权限发生冲突，我们要回答，除了宪法规定的全国人大及全国人大常委会有立法权之外，其他机关的立法权到底是什么性质。这个问题这次仍然没有得到澄清，还是含糊不清的。

记者:理想的立法法是怎样的，应该起到什么样的作用?

莫纪宏:国外没有立法法，理想的立法法，首先要解决立法权限的问题，有两种思路，一种是通过修改宪法，为立法法进一步提供法律依据；第二，我觉得立法法目前可以做这样一种工作，宪法法律之下的法规规章规范性文件的合法性监督。先解决违法问题，让国务院、地方人大、地方政府制定的法规规章首先具有合法性，符合国家法律，让法律先有权威。

现行立法法第九十条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。如果能做好这点，其实立法法功能就达到了， 全国人大及全国人大常委会的立法权威得到尊重了， 立法秩序基本就建立起来了。

（文章来源：民主与法制时报/2014年/9月/1日/第009版）