谏言

马怀德30年的学术生涯，几乎见证了中国改革开放以来的法治进程。

一些制度从无到有，从不完善到逐渐完善；一些观念从弱变强，越来越深入，越来越普及。

他说，法治不是用来把老百姓管得服服帖帖的，而是把国家的法律体系制定得严谨齐备，以规范和约束公权力。依法治国的关键，要看执政党能不能依法执政，各级政府能不能依法行政。他常在各种场合强调这个逻辑关系：依法行政是依法治国的关键，法治政府是法治社会、法治国家建设的基础。

立法过程中，阻力是免不了的。任何制度的确立过程，本身就是突破重重阻力、搭建新的制度体系的过程。

“每参与一部法律的起草，都能够切身感受到权力不愿意接受约束和控制的一种惯性思维。任何权力都不希望被约束，被控制。”马怀德告诉《中国新闻周刊》。

但他认为，尽管中国目前仍未摆脱“人治思维”，相较30年前，法治观念正在得到强化。他积极推动法治政府的早日实现，对于普通公众日益高涨的维权热情与越来越强烈的公民意识、参与意识和权利意识，他极力呵护。

2005年，中国政法大学成立了法治政府研究院，马怀德担任院长。这是北京现有的60多个重点研究基地中唯一的法学研究基地。基地成立以来，接受了上百项政府委托开展的法治政府方面的理论和对策研究，提出了很多研究报告和咨询建议。这些对策建议，有的得到过中央领导或省市领导的批示，有的转换成政府部门的重要政策内容。

2007年，马怀德首次提出法治GDP的概念，并建议将法治指标列入官员政绩考核，用以纠正唯经济GDP是图的畸形政绩观。从2010年“中国法治政府奖”到2012“法治政府评估体系”，他的学术影响力日盛。

“作为学者，一些学术成果能够推动法治政府建设，确实很有成就感。”马怀德说，中国知识分子经纶治世情怀根深蒂固，他也未能免俗。从行政法、国家赔偿法的一些具体条款中，不难发现诸如“一次性告知”“限时办结”“及时救济”等人文关怀的设计。

马怀德坦言，自己草根出身，具有强烈的底层意识，他会努力抓住每个直达决策层的机会，站在人民立场，替老百姓说话。成为中纪委特约监察员后，他几乎每周都收到十几封全国各地的来信，请他递转材料，若是咨询一些法律问题，他会组织硕士、博士生尽可能一一回复。若涉及具体案子，他会在一些座谈会、咨询会、论证会上提出来。

大量的求助信令他陷入对依法治国的实现路径的思考。

他认为，中国法治的一个短板在于制度体系的不够完备。很多法律制度本身就存在冲突，导致执法打架，多头执法，标准不一，结果不一。此外，还应该高度重视法律的实施问题。现在大量问题正是出在执法环节，有法律无法治，有法不依、执法不严现象比较突出。

如何才能使法律得到很好的执行？马怀德认为，这需要完备的法律规范体系，需要进一步改革现在的行政执法体制，提高执法人员的整体水平和素质能力，健全执法激励和问责机制，完善司法监督和保障机制。

“搞法治，前提就是要消除人治。如果一个社会人治起主导作用的话，那么法治就无法建立起来。”他说。

他期待，中国的各级政府能成功完成五个转型——从全能、神秘、权力、任性、利益的政府，走向有限、透明、责任、守信、中立的政府。

马怀德对自己现在的状态并不满意。“法治建设任务重时间紧，法治政府研究的新课题更是层出不穷。”他感叹，“人的时间、精力毕竟是有限的，想做好很多事情不太可能，只能选一部分最重要的事情，把它做好。”

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